Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę C. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków części działki ewidencyjnej o nr [...] o pow. ok. 1,07 ha położonej na terenie zespołu pałacowo-parkowego w B. woj. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1983 r. pod numerem [...].
W uzasadnieniu Minister podał, że wniosek o skreślenie wyżej opisanej części działki został złożony 1 grudnia 2011 r. Podkreślił, że w ramach prowadzenia postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 1 lutego 2013 r. wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o przygotowanie opinii specjalistycznej, dotyczącej aktualnego stanu zachowania i obecnych wartości zabytkowych przedmiotowej nieruchomości, na podstawie oględzin parku przeprowadzonych z udziałem stron postępowania. W uzyskanej opinii Oddziału Terenowego [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 23 marca 2013 r. stwierdzono, że wnioskowany do skreślenia fragment działki nr [...] to teren dawnego przypałacowego dziedzińca gospodarczego. W wyniku geodezyjnych i własnościowych podziałów gruntów został odłączony od zespołu pałacowo-parkowego i następnie włączony w skład gruntów rolnych pod wspólnym numerem geodezyjnym [...], bezpośrednio przylegających do zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego.
Obecnie teren ten ma charakter rolny. W ocenie autora opinii przedmiotowy fragment działki stanowi integralną część dobrze zachowanego zespołu pałacowo-parkowego pomimo, że brak jest zabudowy gospodarczej. Podkreślono, że teren dawnego dziedzińca gospodarczego w zespole pałacowo-parkowym został objęty wpisem w chwili gdy na terenie nie występowała zabudowa historyczna. Na zespół ten składa się pałac, ogród, park i zespół wjazdowy. Wszystkie te elementy są spójnie powiązane przestrzennie i dobrze czytelne są ich pierwotne korelacje funkcjonalne. We wnioskach końcowych opinii jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowa część działki nr [...] jako historyczny teren folwarku w zespole pałacowo-parkowym zachowała wartości, które posiadała w momencie wpisu do rejestru zabytków. Skreślenie z rejestru zabytków tego terenu stanowiłoby dezintegrację kompozycji zespołu architektoniczno-przyrodniczego.
W ocenie organu, w stosunku do wnioskowanego do skreślenia z rejestru zabytków terenu nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przedmiotowy fragment działki nr [...] nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej i nadal stanowi integralną część zespołu pałacowo-parkowego, powiązaną przestrzennie i kompozycyjnie.
Dodatkowo wyjaśnił, że wskazane we wniosku okoliczności takie jak: dokonane zmiany gruntowe, powstanie nowego obiektu i ogrodzeń, brak dawnych zabudowań folwarcznych, nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie przekładają się na ocenę stopnia zniszczenia zabytkowego obszaru.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:
- - art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. przez dopuszczenie dowodu z opinii specjalistycznej (de facto opinii biegłego) – Oddziału Terenowego [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który to podmiot, podlegał wyłączeniu z uwagi na relacje wiążące go z organem administracji publicznej;
- - art. 80 K.p.a. przez zaniechanie oceny opinii specjalistycznej i przyjęcie jej bezkrytycznie, kiedy podlegała ona takiej samej ocenie jak każdy inny dowód w sprawie w oparciu o zasadę swobodnej oceny zwłaszcza, że w treści opinii autorzy wskazują na istotne dla sprawy okoliczności: - na skład dziedzińca gospodarczego składa się również zespół wjazdowy, który to element nie został w żaden sposób ujęty w treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1983 r., a na którą to okoliczność wskazał pełnomocnik strony podczas oględzin części zabytku;
- - jedyny obiekt składający się na dziedziniec gospodarczy – stodoła, nie został usunięty przed wpisaniem zabytku do rejestru;
- - na terenie dziedzińca gospodarczego powstał nowy budynek w żadne sposób nie związany z historycznym terenem folwarku, a nowe obiekty budowlane w postaci garaży na granicy części pałacowej i folwarku, całkowicie zniszczyły pierwotne korelacje funkcjonalne uznane przez autora opinii za dobrze czytelne.
W odpowiedzi na skargę Minister, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/13, oddalając skargę wskazał, że w oparciu o art. 13 ust. 1 ww. ustawy organ czynił ustalenia, czy przedmiotowa działka utraciła wartości zabytkowe. Wniosek obejmował skreślenie z rejestru zabytków części ww. działki, która stanowiła teren dawnego przypałacowego dziedzińca gospodarczego. Teren ten mimo braku zabudowy gospodarczej stanowi integralną część (mimo obecnego charakteru rolnego) dobrze zachowanego zespołu pałacowo-parkowego wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1983 r. Powołując opinię Oddziału Terenowego [...] Narodowego Instytutu Dziedzictwa Narodowego sporządzoną na zlecenie organu dnia 23 marca 2013 r., Minister podkreślił, że objęta wnioskiem część działki nr [...] jako historyczny teren folwarku w zespole pałacowo-parkowym w B. zachowała wartości jakie posiadała w momencie wpisu do rejestru zabytków. Skreślenie tego terenu z ww. rejestru stanowiłoby dezintegrację kompozycji zespołu architektoniczno-przestrzennego, na który składa się pałac, park, ogród i zespół wjazdowy.
W ocenie Sądu, organ w sposób przekonywujący uzasadnił, iż nie została spełniona przesłanka z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, tj. wykazał, że mimo zmian geodezyjnych i własnościowych podziałów gruntów działka o nr [...] bezpośrednio przylegająca do zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego nie utraciła swoich wartości historycznych. Skarżący nie przedstawił zaś żadnego dowodu, że objęta wnioskiem działka utraciła wartość zabytkową.
Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które miałyby być związane z wydaniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył C. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób całkowicie uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, jak i poznanie motywów jakimi kierował się Sąd przy jego wydaniu, albowiem w jego treści brak jest jakichkolwiek odniesień do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego, tj. szeroko uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz naruszenia art. 80 K.p.a., a które to uchybienia miały istotny wpływy na poczynione przez organ administracji publicznej ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego orzeczenia, albowiem wyrażone stanowisko Sądu ogranicza się wyłącznie do przywołania treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że organ w sposób przekonujący uzasadnił, że nie zaszła przesłanka z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, nie podając na czym przekonujący sposób uzasadnienia miał polegać, jednocześnie podkreślając brak inicjatywy dowodowej strony/skarżącego w tym zakresie;
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez uznanie, że organ I instancji nie uchybił w istotny sposób przepisom postępowania, w sytuacji gdy doszło do wydania decyzji ostatecznej na podstawie bezkrytycznie przyjętej opinii specjalistycznej (de facto opinii biegłego) sporządzonej przez podmiot podlegający wyłączeniu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych będących podstawą wydania decyzji, przy czym powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zapoznał się z zarzutami skargi, jak i ich uzasadnieniem zawierającym liczne odwołania m.in. do aktów wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie rozpoznał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i wydał wyrok z uzasadnieniem uniemożliwiającym zaznajomienie się skarżącemu oraz Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z motywami zaskarżonego orzeczenia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej i tym samym doprowadził do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W związku ze sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej powstało następujące zagadnienie prawne. A mianowicie czy w trakcie postępowania wyjaśniającego Minister prawidłowo ustalił, czy działka objęta wnioskiem utraciła wartości zabytkowe w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponieważ strona wnioskująca nie złożyła w tym zakresie żadnych dowodów poza przedstawieniem w pismach procesowych stanu faktycznego jaki znajduje się na nieruchomości, Minister zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie specjalistycznej opinii. Pomimo, że dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa powołuje i odwołuje Minister (§ 6 ust. 3 Statutu Narodowego Instytutu Dziedzictwa stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 32 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 grudnia 2010 w sprawie zmiany nazwy i zakresu działania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków – Dziennik Urzędowy nr 6 z 31 grudnia 2010 r. poz. 58), organizatorem Instytutu jest Minister (§ 1 ust. 3 ww. Statutu), wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać aby z tych względów zachodziła pomiędzy ww. Instytutem, a Ministrem okoliczność, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 7 w związku z art. 84 § 2 K.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem do stron postępowania, a w niniejszej sprawie Narodowy Instytut Dziedzictwa nie występuje w roli strony postępowania, lecz jako podmiot ekspercki w dziedzinie ochrony zabytków, czyli w roli biegłego, który ma sporządzić na potrzeby niniejszej sprawy opinię.
Wskazania wymaga, że działania Ministra w tym zakresie, tj. wyboru opiniodawcy, nie były przypadkowe. Narodowy Instytut Dziedzictwa to bowiem państwowa instytucja kultury posiadająca osobowość prawną, która szczyci się także uznaniem międzynarodowym. Do jej zadań należy m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej (por. § 1, § 4 pkt 10 ww. Statutu). Wynika z tego, że Minister prawidłowo w trybie art. 84 § 1 K.p.a. zwrócił się do wyspecjalizowanej instytucji o wydanie opinii. Opinia ta mogła zatem stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a. zostać dopuszczona jako dowód w sprawie, jako mająca walor opinii biegłego.
Ponadto w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podważana była rola Narodowego Instytutu Dziedzictwa jako instytucji opiniodawczej (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., II OSK 173/14; z 30 czerwca 2015 r., II OSK 2885/13; i inne).
Jak wynika z powyższego wywodu ewentualne wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Instytut jako osoba prawna oraz jego pracownicy nie podlegali wyłączeniu w trybie art. 24 § 1 pkt 7 w zw. art. 84 § 2 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie zaś tego, że Sąd I instancji ograniczył się wyłącznie do przywołania treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że organ w sposób przekonujący uzasadnił, że nie zaszła przesłanka z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, nie podając na czym przekonujący sposób uzasadnienia miał polegać, jednocześnie podkreślając brak inicjatywy dowodowej strony/skarżącego w tym zakresie – wskazania wymaga, że Sąd dokładnie wskazał jakie zagadnienie prawne było przedmiotem postępowania administracyjnego (tj. wynikająca z art. 13 ust. 1 ww. ustawy "utrata wartości zabytkowej" działki) oraz to, że jedynym dowodem w sprawie była opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie, z której wynikało, że przedmiotowa działka nr 632 pomimo istniejącego stanu faktycznego na gruncie (brak zabudowy gospodarczej; charakter rolny gruntu) zachowała wartości jakie posiadała w momencie wpisu do rejestru zabytków.
A zatem wobec braku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że istniały inne kontrdowody, Sąd uprawniony był do stwierdzenia, że Minister w sposób przekonujący uzasadnił to, że nie została spełniona przesłanka z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, która uprawniałaby do skreślenia ww. działki z rejestru zabytków. Także na etapie postępowania kasacyjnego strona skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który podważyłby lub postawił w wątpliwość opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego (art. 174 § 2 p.p.s.a.) wymaga wykazania, że takie naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. To na stronie skarzącej kasacyjnie spoczywa ciężar wykazania, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zostały oparte na opinii zawierającej błędną ocenę. Jednak na żadnym z etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego strona skarżąca kasacyjne takiej oceny nie podważyła, co czyni w tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Także ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z powyższego wywodu Minister prawidłowo pozyskał dowód w postaci opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. O wyniku postępowania administracyjnego decyduje bowiem przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, a to w tej sprawie wykazało, że brak było podstaw do zastosowania art. 13 ust. 1 ww. ustawy.
Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podnoszone przez stronę skarżąca okoliczności, tj. zmiany gruntowe, zrealizowane na gruncie nowe obiekty i ogrodzenie, brak dawnych zabudowań folwarcznych, nie miało wpływu na wynik sprawy. Wszystkie te okoliczności zostały uwzględnione w opinii Instytutu, ale decydująca była ocena, że przedmiotowa część działki nr [...] jako historyczny teren folwarku w zespole pałacowo-parkowym, pomimo braku zabudowy historycznej (nawet przy uwzględnieniu nowej zabudowy) zachował wartość historyczną. Wynika to z tego, że teren ten nie został wpisany do rejestru zabytków z uwagi na jego zabudowę, lecz ze względu na jego charakter, tj. historyczną funkcję, którą pełnił w zespole, a więc z uwagi na swój związek z całością zespołu. O istnieniu wartości zabytkowej decyduje bowiem zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej.
Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny więc oceniać, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2011 r., II OSK 1157/10; z 25 czerwca 2014 r., II OSK 182/13). W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w wyniku tzw. "nowej brzydkiej zabudowy" doszło do takiego zdegenerowania układu historycznego, który powodowałyby utratę wartości historycznej układu pałacowo-parkowego w B., a tym samym czynił nieuzasadnionym objęciem części przedmiotowej działki wpisem do rejestru zabytków. Dlatego nie można doszukać się aby doszło w tej sprawie do naruszenia art. 80 K.p.a. Organ właśnie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego ocenił, że ww. działka nie utraciła swojej wartości historycznej.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.