Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 312/04 po rozpoznaniu skargi I. i K. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 28 października 2003 r. nakazującej I. i K. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, to jest funkcji gospodarczej, budynków położonych na nieruchomości przy ul. K. w G., zaadaptowanych bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania na obiekt hurtowni artykułów biurowych z pomieszczeniami biurowymi i zapleczem magazynowym - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżona decyzja została wydana wobec stwierdzenia przez właściwy organ, iż przedmiotowe obiekty przed 1990 rokiem były wykorzystywane do hodowli zwierząt, po czym zostały one zaadaptowane na potrzeby hurtowni po dokonaniu stosownych przeróbek, bez wymaganego pozwolenia.
W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że do takiej samowoli budowlanej stosuje się odpowiednio przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/. W dacie zmiany sposobu zagospodarowania obiektów oraz wszczęcia postępowania w sprawie, jak wynika z pisma Burmistrza G. z dnia 10 lutego 2004 r. działki przy ul. K. w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone pod istniejącą zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności do adaptacji, urządzenie hurtowni było zatem niezgodne z planem. Plan w dniu 31 grudnia 2003 r. stracił ważność i obecnie brak jest nowego planu.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że w 1990 r. rozpoczęli działalność gospodarczą w oparciu o wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej informując o podjęciu tej działalności przez organy i instytucje sprawujące nadzór nad prawidłowością funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Wykorzystywane do tego obiekty były poddawane okresowym przeglądom Państwowej Inspekcji Pracy, Straży Pożarnej i Sanepidu a roboty budowlane przeprowadzono zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie narusza się zasad ochrony środowiska, a działalność nie jest uciążliwa. Pozostawienie tego sposobu użytkowania leży w interesie społecznym ze względu na zapewnienie 31 miejsc pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za zasadną przede wszystkim kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie może natomiast ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji /por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 Nr 1, poz. 35/. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę w jej całokształcie co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć ponownie wszelkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji /por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87/.
W związku z zarzutem podniesionym w odwołaniu, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1990 roku, a więc jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 roku, organ odwoławczy powinien był w ocenie Sądu I instancji do tej kwestii się ustosunkować, jednakże tego nie uczynił, pomimo że w ocenie Sądu ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu w tej sytuacji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1998 r. IV SA 840, LEX nr 43293/. Organ winien zatem odnieść się do podniesionego przez stronę zarzutu i wyjaśnić, dlaczego jako podstawę zaskarżonej decyzji przyjął przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku a nie przepisy obowiązujące w chwili samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie reprezentowany przez radcę prawnego F. P., zarzucając "naruszenie przepisu art. 145 (1 pkt 1 lit. c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", "w związku z przepisem art. 107 (3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza się, że stanowisko Sądu I instancji co do obowiązku organu odwoławczego odniesienia się do zarzutu strony, iż w sprawie powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974 roku, nie jest zasadne.
Kwestia ta przez organ odwoławczy była badana, nie znalazło to tylko szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji. Brak ten nie jest jednak na tyle istotny, że powinien skutkować uchyleniem decyzji organu odwoławczego, który mając na uwadze treść art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy przyjął, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy z 1994 roku a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy, z wyjątkiem przepisu art. 48 regulującego sprawy samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, nie zaś samowolnej zmiany sposobu użytkowania, tym samym jednoznaczne jest, biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny, iż w niniejszej sprawie mogą zostać zastosowane wyłącznie przepisy ustawy z 1994 roku Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji oparł się natomiast na jednostkowym rozstrzygnięciu NSA z dnia 9 marca 1998 r. sygn. akt IV sA 840/96 wydanym w innym stanie faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Art. 175 (1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nieodpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawę skargi kasacyjnej "naruszenie przepisu art. 145 (1 pkt 1 lit. c" ppsa, "w związku z przepisem art. 107 (3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa stanowi, iż sąd I instancji uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż określone w pkt 1 lit. a i b naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tego przepisu nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, lecz aby była ona uwzględniona, powinny znaleźć się w tej skardze także inne zarzuty, odnoszące się do prawa materialnego stosowanego przez Sąd I instancji, lub też do mającego przed tym Sądem zastosowanie prawa procesowego /to jest ppsa/. Skarga kasacyjna natomiast wiąże naruszenie art. 145 (1 pkt 1 lit. c ppsa wyłącznie z art. 107 (3 Kpa, którego to przepisu jako prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt.2 ppsa.
Sąd nie stosował. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego miały bowiem zastosowanie w postępowaniu administracyjnym przed organem administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Ubocznie tylko należy zauważyć, iż Sąd I instancji w ogóle w swoim uzasadnieniu nie powoływał się na treść przepisu art. 107 (3 kpa.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że podstawa skargi kasacyjnej została wadliwie sformułowana, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.