Uzasadnienie
II OSK 1195 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 2 zgodnie z art. 59f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) i art. 123 § 1 K.p.a. ustalił inwestorowi U. P. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł tytułem samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. Jak stwierdził organ, w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz analizy dokumentów ustalono, że na terenie ww. działki znajduje się budynek garażowy usytuowany w jej południowo- wschodnim narożniku, ze stroną wschodnią przylegającą do parterowego budynku na działce nr ew. [...] z obr. [...]. Jest to budynek murowany, z więźbą dachową drewnianą pokryty blachą trapezową, o wymiarach 7,36 x 4,60 m. Budowa budynku garażowego została zakończona w 2002 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st.
Warszawy wstrzymał roboty budowlane przy budynku garażowym, z uwagi na to, że były prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń poprzez wygrodzenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Ponadto organ nałożył na U. P. obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. zobowiązano U. P. do usunięcia nieprawidłowości w złożonych dokumentach. Inwestor przesłał projekt budowlany powykonawczy budynku garażowego wraz z inwentaryzacją geodezyjną i z zaświadczeniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 5 września 2007 r. o ustaleniach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Organ nadzoru budowlanego ustalił, iż budynek jest w dobrym stanie technicznym, roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, a jego lokalizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia ustalenie opłaty legalizacyjnej.
Organ przedstawił sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej, będącej iloczynem stawki "s" określonej w art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego podlegącej pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Opłata legalizacyjna dla budynku garażowego wynosi (500 x 50) x 1 x 1 = 25.000 zł, przy uwzględnieniu: stawki podstawowej "s" wysokość - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu III "k" - 1 oraz współczynnika wielkości obiektu "w" -1.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła U. P., zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 1 i 5 oraz art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzi przypadek wybudowania obiektu garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz wskazała na brak podstaw do ustalenie opłaty legalizacyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie, jednakże postanowienie organu odwoławczego zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 507/09.
Ponownie rozpoznając wniesione zażalenie, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2008 r.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazując na wyrok z dnia 16 lipca 2009 r. stwierdził, iż realizując budynek garażowy dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej regulacji z art. 48 Prawa budowlanego. Wobec zaistnienia podstaw do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, zasadne jest też ustalenie opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 1 i ust 2 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła U. P., zarzucając mu naruszenie:
- - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów dotyczących podatku od nieruchomości za obiekt garażowy, map oraz nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków R. C. i G. J., przedstawionych na okoliczność, że obiekt garażowy w 2002 r. był jedynie remontowany bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę,
- - art. 124 § 1 i 2 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia dowodów, na podstawie których organ II instancji uznał, że obiekt garażowy został wybudowany bez wymaganego zezwolenia.
Przy piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. skarżąca przedstawiła kserokopię planu sytuacyjnego wskazującą, iż przedmiotowy budynek garażowy pochodzi z okresu przedwojennego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za niezasadną.
Wskazując na materialnoprawną podstawę kontrolowanego postanowienia (art. 49 ust. 1 oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego) oraz treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd powołał się na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r. Uznano w nim, iż istotnym w sprawie jest to, że roboty budowlane obejmujące wykonanie budynku garażowego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano mimo braku pozwolenia na budowę. Termin realizacji tych robót (2002 r.) nie pozostawiał też żadnych wątpliwości, co do faktu, iż do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął okres pięcioletni od daty zakończenia budowy. Tym samym nie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że inwestor realizując przedmiotowy budynek garażowy dopuścił się samowoli budowlanej, podlegającej regulacji określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na wystąpienie przesłanek umożliwiających legalizację obiektu organ zasadnie ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ administracji przepisu art. 153 P.p.s.a. w ten sposób, że uznał, iż ocena prawna wyrażona w wyroku WSA z dnia 16.07.2009 r. w sprawie VII SA/Wa 507/09, która wiąże w tej sprawie organ, obejmuje również ustalenia i ocenę stanu faktycznego;
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak stanowiska (oceny) Sądu co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji, a także postępowania dowodowego (wyjaśniającego), pomimo stawianych w skardze do WSA zarzutów w tych kwestiach.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go "decyzji" Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zarówno organ odwoławczy, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że art. 153 P.p.s.a. wiąże ich co do stanu faktycznego oraz jego oceny dokonanej przez Sąd w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Błędne zrozumienie przez organ ww. przepisu spowodowało, że nie zajmował się on ustaleniem stanu faktycznego sprawy i jego oceną, przyjmując, iż jest to sprawa przesądzona. Nadto w uzasadnieniu skarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a także brak oceny postępowania dowodowego (wyjaśniającego), pomimo stawianych w skardze zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny a nadto błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, iż przepis ten wymienia elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut naruszenia tego przepisu będzie, zatem skutecznie postawiony jedynie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w tym przepisie. Z tych też przyczyn wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu pierwszej instancji, nakazuje przyjąć, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2259/11- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż za pomocą zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przedstawionego jako samodzielna podstawa kasacyjna, nie można ani kwestionować merytorycznej poprawności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ani jak chce tego skarżąca "prawidłowości stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę orzekania".
Bezzasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, iż "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w ostatnim z wymienionych przepisów, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Skoro, zatem w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., przy niezmienionych okolicznościach niniejszej sprawy, przyjęto, że "wykonanie budynku garażowego na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano mimo braku pozwolenia na budowę" w 2002 r., że "do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął okres pięcioletni od zakończenia budowy", to obowiązkiem organu była realizacja wskazania, co do dalszego postępowania w postaci określenia opłaty legalizacyjnej.
Z tych też przyczyn, twierdzenia kasacji, iż przepis ten nie dotyczy "ustaleń i oceny stanu faktycznego" są o tyle bezzasadne, że Sąd, wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oparł ją na określonym stanie faktycznym, a przedstawione wskazania, co do dalszego postępowania, determinowały z kolei rozstrzygnięcie administracyjne. W tym kontekście naruszenie art. 153 P.p.s.a mogłoby się więc wiązać jedynie z zastosowaniem się do oceny i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku, przy jednoczesnej zmianie okoliczności faktycznych sprawy. Na przesłankę tę nie wskazywano jednak w rozpoznawanej kasacji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.