Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. B., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2364/14, którym oddalono jego skargę na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
Przedmiotem zaskarżenia przed Sądem I instancji było opisane wyżej postanowienie, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GIOŚ z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji GIOŚ z [...] lipca 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2011 r., znak: [...], odmawiającą wstrzymania działalności "[...]" Sp. z o.o. w Z. przy ul. [...].
Z ustaleń Sądu wynikało, że wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji GIOŚ z [...] lipca 2011 r., wpłynął do GIOŚ w dniu 7 grudnia 2012 r. Decyzja ta uprzednio została zaskarżona przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1479/11, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno decyzja organu I instancji z [...] lutego 2011 r., znak: [...], jak i decyzja odwoławcza nie naruszają prawa. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne od dnia 1 lutego 2012 r.
W postanowieniu z [...] grudnia 2012 r. GIOŚ odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] lipca 2011 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy to postanowienie.
W skardze A. B. zarzucił naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż ten pierwszy przepis może być stosowany tylko wówczas, gdy bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania oczywistym jest, że postępowanie toczyć się nie może. Przeszkodą tamującą będzie wydanie innej decyzji ostatecznej, toczące się postępowanie, oczywisty brak podstawy materialno-prawnej. W ocenie skarżącego, żadna z tych sytuacji nie zachodziła w niniejszej sprawie, a w polskim systemie prawa administracyjnego nie istnieje przepis, który stwierdzałby, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli decyzja ta była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Według skarżącego, z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/2009 wynika, że istnieją takie przypadki, gdy prowadzenie tego postępowania jest konieczne.
Aby odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. konieczne jest przeprowadzenie postępowania, które ma na celu ustalić ewentualne istnienie przeszkody przedmiotowej. Według skarżącego, nie można przyjąć, iż na stronie 9 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa1479/11, Sąd w jakikolwiek sposób odniósł się do kwestii kwalifikacji obszaru, na którym przekraczany jest poziom dopuszczalnej emisji hałasu w miejscowym planie zagospodarowania. Z żadnego zdania uzasadnienia nie wynika też, by Sąd w ogóle rozważał kwestię dopuszczalności inwestycji w postanowieniach miejscowego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę zauważył, że jej zarzuty w swej istocie odnoszą się do kwestii, które były przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny w trybie zwykłym. Orzeczenie wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sąd administracyjny dokonujący kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, rodzi konieczność wstępnego zbadania przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z uzasadnienia prawomocnego wyroku z 8 grudnia 2011 r. (s. 9 uzasadnienia) wynika, że obie te decyzje odpowiadają prawu. Powołując się na orzecznictwo i poglądy wyrażane w piśmiennictwie Sąd przyjął, że droga administracyjna nie może służyć naprawianiu popełnionych przez sąd administracyjny błędów w wyjaśnianiu tych aspektów sprawy, które mieszczą się w granicach jego kompetencji kasacyjnej. Otworzyłoby to drogę do kwestionowania prawomocnych ocen sądu także w innych sytuacjach, gdy organy administracji publicznej lub strony będą twierdzić, że decyzja jest wadliwa, pomimo tego, że pomyślnie przeszła sądową kontrolę, gdyż sąd nie dostrzegł określonych wad decyzji. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji, były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym.
W skardze kasacyjnej skarżącego zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 170 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1, art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podkreślono, że Sąd I instancji nie przedstawił argumentów, które przekonywałyby o dokonaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1479/11 pełnej kontroli decyzji GIOŚ z [...] lipca 2011 r. W szczególności dotyczy to kwestii zbadania zapisów planu miejscowego, który inaczej niż rozporządzenie i inaczej niż przez literowe oznaczenie MU, określa tereny, dla których ustalone zostały poziomy dopuszczalnego hałasu. Ponadto nie zbadano na jakim terenie, zaznaczonym w planie, położona jest nieruchomość, na której działalność prowadzi Spółka "[...]". Powołując się na orzecznictwo, autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która przeszła kontrolę sądową, niezbędne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom, kwalifikującym do jej wzruszenia.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, niedopuszczalne jest nadawanie zwrotom ogólnym, zawartym w uzasadnieniu wyroku, stwierdzającym zgodność decyzji z przepisami prawa, przymiotu potwierdzenia zajęcia przez Sąd stanowiska w każdej szczegółowej kwestii. Posłużył się przykładem skargi konkretnej osoby na uchwałę w sprawie planu miejscowego, przy rozpatrywaniu której sąd administracyjny nie jest w stanie odnieść się do wszelkich możliwych zarzutów, jakie mogą pojawić się w przypadku skarżenia tej uchwały przez inne osoby. Skoro zatem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd rozważał prawidłowość kwalifikacji terenu przez pryzmat art. 113 i 114 Prawa ochrony środowiska, to oznacza, że nie zbadał, czy podnoszone we wniosku okoliczności stanowiły przedmiot uprzedniej kontroli sądowoadministracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym była zgodność z prawem postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] lipca 2011r., która została już w przeszłości poddana kontroli sądowoadministracyjnej.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2010, nr 2, poz. 18), w której przyjęto że: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinna zostać załatwiona przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 3 k.p.a."
W uzasadnieniu uchwały NSA zwrócił uwagę na przepis art. 171 P.p.s.a., w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia oraz na art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego".
Zgodzić się zatem można z autorem skargi kasacyjnej, że nie w każdym wypadku oddalenia skargi na decyzję administracyjną przez sąd administracyjny, a priori wykluczona będzie możliwość uruchomienia przed właściwym organem administracyjnym w stosunku do tej decyzji postępowania rektyfikacyjnego, zmierzającego do stwierdzenia jej nieważności. Zależało to będzie zatem od tego, czy wskazywane przyczyny nieważności były już przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej, czy też, ze względu na charakter sprawy, mogły znaleźć się poza tą kognicją.
Przywoływane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznictwa dotyczyły głównie możliwości wnoszenia skutecznych skarg na uchwały organów gminy w sprawie planów miejscowych. W takich sprawach z reguły zakres zaskarżenia, a tym samym także zakres badania sprawy przez sąd administracyjny, wyznaczony jest zakresem własnego, indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który uchwałą został naruszony. Interes ten nie musi pokrywać się z interesem prawnym innych podmiotów, które posiadają nieruchomości na terenie objętym uchwałą planistyczną, a to oznacza, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jednej ze stron (mieszkańca lub grupy mieszkanców) w takim postępowaniu, nie zawsze będzie stał na przeszkodzie skarżeniu uchwały planistycznej przez inne strony.
Inna sytuacja ma jednak miejsce w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji administracyjnej, co do której żądanie jej uchylenia w toku instancyjnym zostało prawomocnie oddalone. W takim wypadku, ze względu na stosunkowo szeroki zakres kontroli sądowoadministracyjnej (art. 134 § 1 P.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną...") niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).
W uzasadnieniu kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku zawarto zarówno zwrot o przeprowadzeniu kontroli decyzji GIOŚ z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie wyznaczonym przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz zwrot, że "w ocenie Sądu decyzje nie naruszają przepisów prawa" (str. 7 uzasadnienia). Oznacza to, że skarżona wówczas decyzja została poddana kontroli w pełnym zakresie. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że poza zakresem tej kontroli znalazła się kwestia zgodności decyzji z zapisami planu miejscowego, ustanawiającego określone normy hałasu na niektórych terenach planem tych objętych (m. in. na terenie na którym leży działka skarżącego A. B.), nie może się w tych okolicznościach ostać.
Dodatkowo należy zauważyć, że kwestia hałasu powodowanego na skutek działalności zakładu "[...]" sp. z o.o. w Z. była przedmiotem rozważań Sądu, który na str. 8 uzasadnienia stwierdził m. in. że "Organy wyjaśniły, ponadto iż zakład (...) wyeliminował wszystkie naruszenia i nieprawidłowości, jakie [...] WIOŚ stwierdził podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od 26 lutego do 14 marca 2008 r. w toku ponownego rozpatrywania sprawy tj. WIOŚ nie odnotował przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu (potwierdzone wynikami pomiarów przeprowadzonych przez [...] WIOŚ)..." Ponadto w decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., która także była z mocy art. 135 P.p.s.a. przedmiotem kontroli sądowej, zawarto na str. 4 cały obszerny wywód, odnoszący się do planistycznych uwarunkowań możliwości emitowania hałasu przez zakład w Z., należący do wspomnianej Spółki "[...]".
W takim stanie rzeczy twierdzenie, że okoliczność badania zgodności z zapisami planu i przeznaczeniem terenu poziomu hałasu wytwarzanego na skutek ruchu wspomnianego Zakładu, nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest niczym nie uprawnione.
Poza zakresem kognicji Sądu I instancji, który kontrolował jedynie prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 P.p.s.a., była natomiast kwestia prawidłowości, czy zgodności z prawem oceny dokonanej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1479/11. Zgodzić się w tej mierze należy z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji, podejmowane na drodze administracyjnej, nie może służyć naprawianiu popełnionych przez sąd administracyjny błędów w wyjaśnianiu tych aspektów sprawy, które mieściły się w granicach jego kompetencji orzeczniczych, wyznaczonych przepisami normującymi jego właściwość i zakres kognicji.
W takim stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwione, a skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalić.