Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1195/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1611/18, oddalił skargę C. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda lub organ pierwszej instancji) wpłynął wniosek C. C. (dalej: skarżący lub strona), o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Do wniosku dołączone zostały uwierzytelnione kopie paszportu i aktu małżeństwa skarżącego, orzeczenia rozwodowego jego rodziców, a także kopia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2017 r. potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez C. C., tj. ojca skarżącego oraz kopia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2017 r. potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez E.D., tj. siostrę skarżącego.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. 2017 poz. 1462, dalej: ustawa o obywatelstwie polskim z 2009 r.) oraz art. 104 § ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257; dalej k.p.a.) Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący urodził się [...], a jego matką była L. N. Dla ustalenia nabycia obywatelstwa polskiego miarodajne zatem były przepisy ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7 poz. 44, dalej: ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego. Artykuł 4 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego stanowił, że obywatelstwo polskie nabywa się 1) przez urodzenie albo 2) przez uprawnienie, uznanie lub przysposobienie.

Zgodnie z art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca, dzieci nieślubne obywatelstwo matki. Wojewoda wskazał, że rodzice skarżącego pobrali się [...] r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania zwrócił się do skarżącego o przedstawienie aktu urodzenia dla ustalenia pokrewieństwa z C. C. W odpowiedzi skarżący poinformował, że z uwagi na miejsce narodzin uzyskanie aktu urodzenia napotkało obiektywne trudności. Nie przedstawiono jednak żadnych okoliczności uzasadniających to twierdzenie. Podkreślono jednocześnie, że organowi pierwszej instancji przedstawiony został odpis aktu małżeństwa skarżącego, z którego wynika, że C. C. był jego ojcem, a także orzeczenia sądowego na okoliczność spadkobrania po ojcu.

Zdaniem Wojewody, niemożliwym jest jednoznaczne potwierdzenie pokrewieństwa pomiędzy skarżącym a C. C., albowiem przedstawione dokumenty pozwalają jedynie domniemywać ojcostwo i nie mogą zastąpić jednoznacznego dowodu, jakim byłby oryginał lub poświadczona kopia aktu urodzenia. Organ podkreślił, że z analogicznego powodu odmówiono potwierdzenia posiadania obywatelstwa siostrze skarżącego, a dopiero po przedłożeniu przez nią aktu urodzenia możliwe było uwzględnienie jej wniosku.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania C. C., decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć do wniosku dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku. Powyższe, w ocenie Ministra, nie miało w rozpoznawanej sprawie miejsca. Pomimo wezwania, strona nie dołączyła oryginału lub uwierzytelnionej kopii aktu urodzenia, a pozostałe przedstawione dokumenty nie wskazują na bezpośrednie pokrewieństwo i nie wykluczają możliwość przysposobienia skarżącego przez C. C. po 1951 roku, co nie skutkowałoby nabyciem obywatelstwa polskiego. Organ drugiej instancji wskazał, że pełnomocnik powoływał się na trudności w uzyskaniu aktu urodzenia skarżącego. W analogicznej sprawie dotyczącej siostry skarżącego taki akt urodzenia udało się uzyskać, co usunęło przeszkody dla potwierdzenia posiadania przez nią obywatelstwa polskiego.

Zdaniem Ministra, wobec braku kluczowego dokumentu potwierdzającego pokrewieństwo pomiędzy skarżącym a C. C. niemożliwym jest potwierdzenie posiadania przez stronę obywatelstwa polskiego, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) oddalając skargę stwierdził, że organy obu instancji trafnie uznały, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można przyjąć, że skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie. Brak aktu urodzenia skarżącego nie pozwalał organom jednoznacznie ustalić, czy status rodzicielski jego ojca, będącego obywatelem polskim, istniał już w dacie urodzenia się skarżącego, czy też powstał dopiero później, w szczególności na skutek jego przysposobienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że jeżeli skarżący zostałby przysposobiony przez C. C. już po wejściu w życie ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, to nie nabyłby on obywatelstwa polskiego po swoim ojcu. Stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że ustalenia w tym zakresie powinny być dokonywane w oparciu o akt urodzenia skarżącego, którego przedłożenia strona jednak odmówiła.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedłożenie organom jego aktu urodzenia było zbędne, albowiem akt ten nie dostarczyłby organom takich danych (dotyczących statusu rodzinnego skarżącego), które nie byłyby wskazane już w dokumentach złożonych wcześniej w postępowaniu.

Istotne znaczenie ma również okoliczność, że pomimo urodzenia się siostry skarżącego również w [...], zdobycie przez nią własnego aktu urodzenia, sporządzonego w kraju urodzenia, okazało się możliwe. Podważa to podnoszoną w toku postępowania tezę o niemożliwych do przezwyciężenia trudnościach w uzyskaniu aktu urodzenia strony. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żaden z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie odnosi się do jego stanu cywilnego z dnia jego urodzin. O ile dokumenty te bezspornie potwierdzają, że skarżący jest synem obywatela polskiego, o tyle formalnie nie wykluczają tego, iż status rodzicielski ojca skarżącego powstał dopiero na skutek jego przysposobienia w późniejszym czasie.

W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wymagało przedłożenia przez skarżącego odpisu aktu urodzenia. Wobec nieprzedłożenia tego aktu pomimo otrzymania prawidłowego wezwania przez pełnomocnika oraz niewykazania, że uzyskanie przez skarżącego żądanego aktu łączyłoby się nadmiernymi trudnościami, wniosek C. C. o potwierdzenie posiadania przez niego obywatelstwa polskiego należało rozpatrzeć odmownie.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 3 października 2018 r. C.C. zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że niezbędnym elementem wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego jest przedstawienie aktu urodzenia osoby, której dotyczy wniosek, podczas gdy prawo nie zawiera takiego wymogu,
3. 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 10 § 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. poprzez oddalenie skargi na skutek zignorowania materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego stwierdzeniem, że skarżący nie udowodnił, iż jest naturalnym synem polskiego obywatela, podczas gdy dowodzi tego zarówno akt małżeństwa skarżącego jak i wyrok rozwodowy jego rodziców oraz decyzja o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącego,
4. 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 3 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy skarżącemu potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego pomimo uzasadnienia tego rozstrzygnięcia w warunkach braku logicznego wyjaśnienia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu i przyjęcia założeń niewynikających z przepisów prawa oraz zignorowanie dowodów na posiadanie przez skarżącego statusu dziecka obywatela polskiego,
5. 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez brak rzeczywistej kontroli legalności decyzji i oddalenie skargi na decyzję pomimo nie oparcia decyzji ani poprzedzającego jej postępowania na przepisach prawa, tj. wprowadzenia wymogu wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nieznanego przepisom prawa (przedstawienie aktu urodzenia) i uzależnienia rozstrzygnięcia od spełnienia tego wymogu, podczas gdy żaden przepis nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia aktu urodzenia, więc nie może być to przyczyna odmowy potwierdzenia polskiego obywatelstwa.
6. II. naruszenie przepisów materialnego przez błędną wykładnię, tj.:
7. 1. naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. i art. 4 pkt 1 i art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego oraz art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 w zw. z art. 13 ust 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, art. 46 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. poprzez przyjęcie, że nieprzedstawienie aktu urodzenia C. C.o jest zgodną z prawem podstawą do odmowy potwierdzenia obywatelstwa polskiego, podczas gdy wykazał on interes prawny w uzyskaniu takiego rozstrzygnięcia, jest dzieckiem polskiego obywatela i nie zaszła żadna z przesłanek utraty przez niego polskiego obywatelstwa a są to jedyne przesłanki warunkujące obowiązek potwierdzenia na jego rzecz polskiego obywatelstwa,
8. 2. naruszenie art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. prawo o aktach stanu cywilnego poprzez przyjęcie, że dane dotyczące rodziców C.C. zawarte w akcie małżeństwa C. C. nie pozwalają ustalić kto był naturalnym ojcem C. C., podczas gdy danym zawartym w akcie małżeństwa przysługuje walor prawdziwości, by zaś wykazać ich nieprawdziwość wymagane jest przeprowadzenie postępowania przed sądem.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 20 grudnia 2021 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Skarżący oświadczył jednocześnie, że pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. przedstawił Ministrowi odpis urodzenia wraz z tłumaczeniem przysięgłym wnosząc o zmianę decyzji odmawiającej mu poświadczenia obywatelstwa polskiego. Pomimo upływu niemal dwóch lat Minister decyzji tej nie zmienił. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do przedstawia sądowi akt, w których znajduje się pismo z 28 stycznia 2020 r. wraz z odpisem aktu urodzenia strony. Do pisma z 20 grudnia 2021 r. załączona została uwierzytelniona kopia pisma z 28 stycznia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
2. 2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
3. 3. Skarżący zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego twierdzi, że te naruszenia doprowadziły do błędnego ustalenia, iż brak aktu urodzenia skarżącego nie pozwalał organom jednoznacznie ustalić, czy status rodzicielski jego ojca, będącego obywatelem polskim, istniał już w dacie urodzenia się skarżącego, czy też powstał dopiero później, w szczególności na skutek jego przysposobienia.
4. 4. Tryb postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego reguluje ustawa o obywatelstwie polskim z 2009 r. Zgodnie z art. 56 ust. 1 tej ustawy, wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Wnioskodawca jest natomiast zobowiązany, zgodnie z art. 56 ust. 2 tej ustawy, dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku, chyba że uzyskanie tych dokumentów napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody. Zakres danych niezbędnych do podania we wniosku należy odczytywać w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r., zgodnie z którym dane te obejmują: imię (imiona) i nazwisko; nazwisko rodowe; datę i miejsce urodzenia; imię i nazwisko ojca; imię i nazwisko rodowe matki; płeć; obywatelstwo; stan cywilny; numer PESEL, o ile został nadany. Artykuł 56 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. nakłada ciężar udowodnienia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty na stronę tego postępowania. Oznacza to, że wnioskodawca powinien dostarczyć organowi wszelkie dane wymienione w art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, które są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W razie niepodania we wniosku wszystkich danych i informacji wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r., organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba że wnioskodawca podał, że nie zna i nie jest w stanie samodzielnie ustalić tych danych, przy zachowaniu należytej staranności.
5. 5. Ustawa o obywatelstwie polskim nie wyłączyła stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad prowadzenia postępowania dowodowego, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Organ administracji nie jest zatem zwolniony z samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie objętym wnioskiem zgodnie z zasadami określonymi m.in. w art. 7, 76 § 1, 77 k.p.a., a ocena dokumentów i informacji występujących w sprawie dokonuje na zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Należy jednak wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku pismem z [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego pismem z [...] listopada 2017 r. poinformował, że nie zdobył aktu urodzenia z uwagi na trudne do przezwyciężenia przeszkody, albowiem skarżący urodził się w [...]. W związku z powyższym wniósł o odstąpienie od żądania tego dokumentu. Organ drugiej instancji w piśmie z [...] stycznia 2018 r. również zwrócił się do pełnomocnika strony o przedłożenie aktu urodzenia skarżącego bądź do ustalenia treści aktu stanu cywilnego. W związku z odmową przeprowadzenia wskazanej procedury (informacja zawarta w piśmie z [...] lutego 2018 r.) organ drugiej instancji wezwał pełnomocnika skarżącego do wskazania, czy strona ma zamiar przedłożyć dokument, do którego była wzywana tj. jej akt urodzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że nie przedstawi aktu urodzenia strony. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. Postępowanie to wykazało istotne wątpliwości, które uniemożliwiły pozytywne załatwienie wniosku skarżącego.
6. 6. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można przyjąć, że skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie. Brak aktu urodzenia skarżącego nie pozwalał organom jednoznacznie ustalić, czy status rodzicielski jego ojca, będącego obywatelem polskim, istniał już w dacie urodzenia się skarżącego. Jeżeli skarżący zostałby przysposobiony przez C. C. już po wejściu w życie ustawy z 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, to nie nabyłby on obywatelstwa polskiego po swoim ojcu. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przedłożenie organom jego aktu urodzenia było zbędne. Wbrew twierdzeniom skarżącego żaden z przedłożonych przez niego dokumentów nie odnosi się do jego stanu cywilnego z dnia jego urodzin. O ile dokumenty te bezspornie potwierdzają, że skarżący jest synem obywatela polskiego, o tyle formalnie nie wykluczają tego, iż status rodzicielski ojca skarżącego powstał dopiero na skutek jego przysposobienia w późniejszym czasie. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że żaden przepis nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia aktu urodzenia, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r., wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, czy status rodzicielski ojca skarżącego, będącego obywatelem polskim, istniał w dniu urodzenia się skarżącego organy prawidłowo uznały, iż dokumentem, który mógł wyjaśnić tę okoliczność był przede wszystkim akt urodzenia strony. Skarżący odmówił przedstawienia tego dokumentu. Nie przedstawił również żadnych innych dokumentów, dzięki którym można byłby jednoznacznie ustalić tę okoliczność.

Zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wezwania organów do nadesłania aktu urodzenia strony powoływał się na trudności w jego uzyskaniu, albowiem skarżący urodził się w [...]. Nie wyjaśnił dlaczego uzyskanie aktu urodzenia skarżącego nie jest możliwe. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że istotne znaczenie ma okoliczność, iż pomimo urodzenia się siostry skarżącego również w [...], zdobycie przez nią własnego aktu urodzenia, sporządzonego w kraju urodzenia, okazało się możliwe. Podkreślić również należy, że z pisma skarżącego z 20 grudnia 2021 r. wynika, że w dniu 28 stycznia 2020 r. przedstawił Ministrowi odpis aktu urodzenia. Podważa to podnoszoną w toku postępowania tezę o niemożliwych do przezwyciężenia trudnościach w uzyskaniu aktu urodzenia skarżącego.

Zauważyć również należy, że akt urodzenia skarżącego został przedstawiony Ministrowi dopiero po wydaniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego wyroku oraz po wniesieniu skargi kasacyjnej. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych.

Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi kasacyjnej informacja o przedstawieniu organowi aktu urodzenia skarżącego nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nowy dowód może być oceniany w odrębnym postępowaniu.

1. 7. Należy stwierdzić, że organ administracji publicznej, w sprawie w przedmiocie wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, prowadzi postępowanie na podstawie przepisów k.p.a. z uwzględnieniem art. 56 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r., które precyzują zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. W przypadku, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, całokształt materiału dowodowego nie pozwalał ustalić stanu cywilnego skarżącego z dnia jego urodzin, organ wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, z powodu niewykazania przez stronę jej pochodzenia od rodzica będącego obywatelem polskim.
2. 8. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.