Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 114/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 11 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo skarżącego z dnia 13 czerwca 2018 r., będące odpowiedzią na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych odwołania stanowi prawidłowe uzupełnienie odwołania z dnia 26 czerwca 2018 r., podczas gdy warunkiem uznania uzupełnienia braku formalnego może być nadesłanie podpisanego odpisu odwołania, które jest jednobrzmiącą kopią, a nie nowym pismem;
- 2. art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w wezwaniu z art. 64 § 2 K.p.a. powinno się znaleźć pouczenie zaczerpnięte z normy prawnej art. 134 K.p.a., podczas gdy treść art. 64 § 2 K.p.a. jest jednoznaczna i nie może podlegać dowolnym modyfikacjom wprowadzanym przez organy prowadzące postępowanie administracyjne;
- 3. art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że art. 64 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku braków formalnych odwołania, gdyż w postępowaniu administracyjnym istnieje przepis normujący sytuację, gdy braki odwołania nie zostaną uzupełnione w terminie i jest nim przepis art. 134 K.p.a., podczas gdy art. 134 K.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: P.p.s.a.), w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowały w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania tego postanowienia, a w szczególności dokonana analiza materiału dowodowego wykazała, że skarżący nie uzupełnił braku formalnego odwołania;
- 5. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 powołanej ustawy nie został zastosowany pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.
Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;
- 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto Wojewoda Małopolski oświadczył, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Istota sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odwołanie złożone w dniu 23 lipca 2018 r. przez [...] (dalej: "[...]" lub "Spółka), w terminie wyznaczonym w wezwaniu z dnia 12 lipca 2018 r. do uzupełniania braku formalnego odwołania wniesionego 26 czerwca 2018 r., stanowi wykonanie tego wezwania. Innymi słowy, kluczowym zagadnieniem jest ustalenie, czy wniesienie odwołania w dniu 23 lipca 2018 r. stanowi uzupełnienie braku formalnego pierwotnie złożonego odwołania poprzez jego podpisanie. O ile bowiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził, że Spółka skutecznie uzupełniła brak formalny odwołania wniesionego 26 czerwca 2018 r., to pierwszy z postawionych przez Wojewodę Małopolskiego zarzutów naruszenia przepisów postępowania okaże się niezasadny, a w konsekwencji odwołanie [...] od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę będzie podlegać rozpatrzeniu.
Trzeba przy tym nadmienić, że okoliczność, iż odwołanie wniesione 23 lipca 2018 r. zostało podpisane i złożone w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania z dnia 12 lipca 2018 r. nie jest sporna i nie ulega wątpliwości.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe.
Stosownie do treści art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.
Dla kwalifikacji podania, jako odwołania, decydujące znaczenie ma zatem intencja jego autora, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. Dozwolona jest również modyfikacja treści uprzednio złożonego odwołania (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 799/19 i z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 965/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w świetle art. 128 K.p.a. odwołanie jest odformalizowanym środkiem prawnym, z którego – poza ogólnymi wymogami każdego podania (art. 63 § 2, § 3 i § 3a K.p.a.) - musi wynikać, że strona jest niezadowolona z decyzji organu pierwszej instancji, to zmiana treści podania, w którym wniesiono odwołanie zawierające podpis, w stosunku do pierwotnie wniesionego (niepodpisanego) odwołania - o ile nastąpiło to w terminie wyznaczonym do uzupełnienia braku formalnego poprzez podpisanie - nie ma znaczenia dla stwierdzenia, że doszło do skutecznego uzupełnienia tego braku.
Pismo [...] wniesione w dniu 23 lipca 2018 r. – z zachowaniem terminu siedmiu dni od doręczenia wezwania z dnia 12 lipca 2018 r. – należało zatem uznać za skuteczne uzupełnienie braku formalnego odwołania wniesionego 26 czerwca 2018 r. poprzez jego podpisanie.
Twierdzenie organu administracji, że prawidłowe uzupełnienie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie musi polegać na złożeniu podpisanego odpisu odwołania, które jest jednobrzmiącą kopią, a nie nowym pismem, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dla uznania, że wniesienie w dniu 23 lipca 2018 r. podpisanego odwołania stanowiło skuteczne uzupełnienie braku formalnego odwołania Spółki wniesionego 26 czerwca 2018 r. nie ma też znaczenia wpisanie w tych pismach różnych dat jego sporządzenia (13 czerwca 2018 r. i 26 czerwca 2018 r.). Po pierwsze, przepisy K.p.a. nie wymieniają daty, jako wymogu formalnego podania. Jak wynika z art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Po drugie natomiast, wpisanie w podaniu później wniesionym (23 lipca 2018 r.) daty wcześniejszej (13 czerwca 2018 r.) niż data (26 czerwca 2018 r.) wpisana w podaniu wniesionym wcześniej (również 26 czerwca 2018 r.), należy potraktować jako oczywistą omyłkę.
Jakkolwiek, z uwagi na odformalizowany charakter odwołania od decyzji administracyjnej, nie miało to decydującego wpływu na prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonego postanowienia, trzeba także zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spostrzeżeniem, że treść odwołania wniesionego 23 lipca 2018 r. jest co do istoty taka sama, jak treść odwołania wniesionego 26 czerwca 2018 r. Postawiono w nich te same zarzuty, zawarto te same wnioski, a porównanie treści obu pism wskazuje, że różnice dotyczą nieistotnych detali.
Jak powyżej wywiedziono, uznanie odwołania [...] wniesionego 23 lipca 2018 r. za skuteczne uzupełnienie braku formalnego odwołania wniesionego 26 czerwca 2018 r. powoduje, że Wojewoda Małopolski będzie zobowiązany rozpatrzeć to odwołanie.
Jedynie na marginesie należy stwierdzić, że zarówno organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji, mocą art. 153 P.p.s.a., były związane oceną prawną zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1442/18, odrzucającym skargę [...] na rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia zawarto natomiast jednoznaczne stwierdzenie, że art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym, natomiast nieuzupełnienie braków formalnych odwołania w wyznaczonym terminie powinno skutkować wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność tego odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W tej sytuacji, stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do niedopuszczalności zastosowania art. 64 K.p.a., również należało uznać za prawidłowe.
Ponadto, trzeba zwrócić uwagę, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że tak wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania wniesionego 26 czerwca 2018 r., jak i zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2018 r. doręczono bezpośrednio Spółce. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez nią 5 maja 2017 r. [...]. Zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Wskazane uchybienie nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ – jak powyższej wywiedziono – Spółka skutecznie uzupełniła brak formalny (brak podpisu) odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2018 r. nr [...], a w konsekwencji odwołanie to będzie podlegać rozpatrzeniu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.