Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 120/10

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. 1. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. H. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 ze zm.) W motywach decyzji wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego komin jest urządzeniem budowlanym. Wybudowanie dodatkowego komina w trakcie budowy obiektu budowlanego nie wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Komin został wybudowany w trakcie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego, na którą Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. udzielił pozwolenia na budowę. W ocenie organu brak jest przesłanek z art. 48 Prawa budowlanego, które pozwoliłyby zakwalifikować budowę przedmiotowego komina do samowoli budowlanej.

Ponadto, z dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonego postępowania wynika, że w chwili zawiadomienia o zakończeniu budowy, tj. w dniu 21 grudnia 1998 r. komin był wybudowany prawidłowo, co potwierdzone zostało protokołem kominiarskim i nie ma podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych obowiązków, mających na celu doprowadzenie istniejącego komina do stanu zgodnego z prawem.

2. B. H. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i nakazanie J. H. rozbiórki dodatkowego komina dobudowanego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie mu sprawy celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne poczynione w oparciu o oświadczenia jednej ze stron oraz z naruszeniem konstytucyjnej zasady równego traktowania wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Nadto, w ocenie odwołującego się, organ mylnie uznał, iż wystający komin w części murowanej (4 metry), łącznie ze stalowymi rurami przedłużającymi jego wysokość 6,5 m ponad płaszczyznę tarasu jest jedynie urządzeniem budowlanym, którego budowa nie wymaga zmiany decyzji i zatwierdzenia zmienionego projektu.

1. 3. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że komin nie jest budowlą, gdyż nie spełnia wymogu określonego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, mianowicie "odrębności pod względem technicznym". W analizowanej sprawie sporny komin jest niewątpliwie urządzeniem budowlanym, gdyż jest on związany z obiektem budowlanym (budynkiem mieszkalnym) oraz zapewnia jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Bezspornym w sprawie pozostaje, iż w momencie powstania komina budynek przy ul. Warmińskiej [...] w B. objęty był pozwoleniem na budowę obejmującym rozbudowę budynku. Tym samym nie ma podstaw do uznania budowy komina za samowolę budowlaną.

W aktach sprawy znajduje się kominiarski protokół sprawozdawczo-opiniodawczy z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz opinia kominiarska z dnia [...] kwietnia 2000 r., które nie stwierdzają nieprawidłowości.

1. 4. B. H. złożył skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I Instancji.

Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 k.p.a. oraz art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na sprzecznym z treścią przepisu przyjęciu, że murowany komin, który wybudował J. H. stanowi urządzenie budowlane, a nie budowlę lub część budynku. Nadto, zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wybudowany przez J. H. komin odpowiada warunkom technicznym, podczas gdy w rzeczywistości nie spełnia on warunków technicznych, gdyż został wykonany niezgodnie z polskimi normami, w szczególności z normą PN-89/B-10425, a także naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji polegające na nierównym traktowaniu stron w identycznych sytuacjach faktycznych.

Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, poczynione na podstawie oświadczenia jednej ze stron. Ponadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt IV SA 401/00 i z dnia 26 lutego 2003r, sygn. akt IV SA 3524-3525/02 skarżący wskazał, że według niego Sąd jednoznacznie stwierdził, że komin został wybudowany przez J. H. nielegalnie, w warunkach samowoli budowlanej.

5. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że opinia z kwietnia 2009 r. na którą powołuje się skarżący jest niewiarygodna, gdyż opiniujący nie dokonał oględzin komina.

W ocenie organu z kwestionowanej decyzji jasno wynika, dlaczego komin należy traktować jako urządzenie budowlane, bez którego w momencie jego powstania część obiektu należąca do J. H. nie mogłaby funkcjonować w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny o/z w Gdańsku w wyroku z dnia 28 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA/ Gd 230/97. Sąd ustalił wówczas, iż ww. nie miał możliwości wyremontowania starego komina, gdyż uniemożliwiał mu to skarżący.

1. 6. Uczestnik postępowania J. H. wniósł o oddalenie skargi B. H.
2. 7. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

W ocenie Sądu podjęte przez J. H. prace związane ze wzniesieniem komina nie polegały na budowie obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 1 ustawy –Prawo budowlane obiektem budowlanym jest: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury.

Pod pojęciem urządzenia budowlanego rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik (art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane). Dlatego też wzniesiony 4 kanałowy komin posiadający dwa kanały spalinowe i dwa wentylacyjne, należało potraktować jako część instalacji centralnego ogrzewania, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym.

W ocenie Sądu I instancji skarżący myli się powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2002 r. (sygn. akt I V SA 401/00) oraz z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt IV SA 3524-3525/02), stwierdzając przy tym, że potwierdzają one wybudowanie przez J. H. komina w warunkach samowoli budowlanej. Orzeczenia te nie przesądziły bowiem podniesionej przez skarżącego kwestii. Dotyczyły one wprawdzie zagadnień związanych z legalnością rozbudowy budynku położonego przy ulicy Warmińskiej [...] w B., ale w żaden stopniu nie przesądzały sprawy wybudowania komina w warunkach samowoli budowlanej.

Z akt sprawy wynika, że rozbudowę budynku mieszkalnego w B. przy ul. Warmińskiej [...] J. H. rozpoczął na podstawie pozwolenia udzielonego w drodze decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1993 r. Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowy komin został wybudowany w trakcie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego. Z wpisu znajdującego się w Dzienniku Budowy, a opatrzonego datą 10 marca 1996 r. wynika, że w trakcie rozbudowy dokonano zmiany polegającej na wybudowaniu komina z przewodami dymowymi i wentylacyjnymi, który usytuowany miał być przy ścianie szczytowej budynku istniejącego zgodnie z opracowaniem graficznym projektu. Wpisano, że uzasadnieniem wykonania komina jest fakt, że inwestor został pozbawiony możliwości korzystania z istniejących przewodów dymowych i wentylacyjnych. Stwierdzono, że projektowany komin pozwoli inwestorowi korzystać z pieca centralnego ogrzewania znajdującego się w piwnicy.

Wpis w Dzienniku Budowy z dnia 6 maja 1996 r. potwierdził rozpoczęcie budowy komina. Dnia 15 grudnia 1998 r. zakończono roboty budowlane, o czym świadczy wpis dokonany w tymże dzienniku budowy. W dniu 21 grudnia 1998 r. inwestor złożył w Urzędzie Rejonowym w B. zawiadomienie o zakończeniu budowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmując zawiadomienie o zakończeniu budowy bez sprzeciwu potwierdził praktycznie prawidłowość wykonanych robót z projektem budowlanym. Prawidłowość wykonania komina potwierdził również protokół kominiarski z dnia 18 grudnia 1996 r. Skoro w aktach sprawy są dowody, z których wynika, że roboty budowlane zostały zakończone to trudno byłoby skutecznie zakwestionować, że we wspomnianym okresie jednak nie zostały one sfinalizowane i prace związane z kominem trwały nadal.

W ocenie Sądu należy zwrócić również uwagę na fakt, iż na gruncie obowiązujących w 1996 r. przepisów Prawa budowlanego nie istniało pojęcie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dopiero nowelizacja ustawy w 2004 r. zawarła wskazówki co do charakteru klasyfikowania odstępstw. Wcześniej kwestie te rozstrzygało się poprzez stosowny wpis osoby uprawnionej do dziennika budowy oraz naniesienia poprawek na zatwierdzonym projekcie przez projektanta (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). To, czy czynności inwestycyjne wykonane przez inwestora dodatkowo ponad te wskazane w pozwoleniu na budowę mogły się ostać, zależało ówcześnie od organu, który przyjmował zakończenie zgłoszenia robót.

Wobec wcześniej przedstawionego stanu faktycznego sprawy decyzja wydana w oparciu o art. 51 ustawy – Prawo budowlane byłaby już wydana po zakończeniu robót budowlanych. Postępowanie mające na celu nałożenie określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy roboty te zostały już wykonane, a ich legalność jest potwierdzona, staje się bezprzedmiotowe.

Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącego podnoszącego jakoby wybudowany przez J. H. komin nie odpowiadał warunkom technicznym wskazał, że według ustaleń organu II instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy inspektorzy urzędu dokonali oględzin komina, w trakcie których ustalono, że przekroje przewodów kominowych, podłączenie pieca, wysokość komina ponad kalenicę dachu budynku głównego, wyposażenie przewodów w drzwiczki rewizyjne oraz możliwość czyszczenia komina od góry są wykonane zgodnie z przepisami działu IV rozdziału 5 i 6 oraz działu VI rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), tj. obowiązującymi w czasie budowy komina.

1. 8. Skargę kasacyjną wniósł B. H. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie:

1. – art. 4 ustawy – Prawo budowlane "poprzez przyjęcie, że wybudowany komin formą architektoniczną dostosowany jest do krajobrazu i otaczającej zabudowy podczas gdy z projektu technicznego i z załączonych fotografii wynika, że wybudowany komin nie harmonizuje z budynkiem";
2. – art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b/ Prawa budowlanego poprzez uznanie wbrew istniejącej ekspertyzie, że sporny komin wybudowany został zgodnie z przepisami, polskimi normami w tym techniczno-budowlanymi oraz w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich;
3. – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, iż sporna budowla nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę;
4. – art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowe urządzenie budowlane nie wymaga zgłoszenia pomimo przekroczenia ustawowej wysokości 3 m.;
5. – art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania do części obiektu budowlanego w postaci komina, jeżeli w świetle obowiązujących przepisów jego wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę;
6. – art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi, iż murowany i posiadający fundamenty połączone z fundamentami budynku komin jest urządzeniem technicznym związanym z budynkiem, a nie jego częścią, podczas gdy jest on elementem konstrukcyjnym.

Nadto, zarzucił:

1. – naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7,8 i 11 k.p.a. oraz art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego i inwestora J. H. przejawiające się w dokonaniu przez Sąd innej oceny prawnej identycznej sytuacji faktycznej, przejawiające się w tym że w sprawie dotyczącej budowy komina, przez skarżącego, Sąd nie zakwestionował tego, iż wydane zostało w tej sprawie pozwolenie na budowę;
2. – naruszenie przepisów z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 8 i 16 k.p.a. oraz z art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obowiązujące w dacie wykonania spornego komina przepisy umożliwiały wprowadzenie zmian do projektu budowlanego, który stanowił integralną cześć ostatecznej decyzji, oraz
3. – naruszenie przepisów z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a. a także art. 106 § 3 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo, że zebrany materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości i nie przeprowadził dowodu z przedstawionych przez skarżącego ekspertyz, wskazujących, że komin ten został wykonany "niezgodnie z przepisami technicznymi, nie spełnia norm, stanowi element konstrukcyjny (...) a nadto wpływa na dostęp światła dziennego do pomieszczeń w domu skarżącego", a także innych dowodów podważających urzędowe dokumenty potwierdzające prawidłowość wykonanych przez inwestora prac.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. H. wniósł o jej oddalenie w całości.

1. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

1. Sposób jej zredagowania wskazuje na konieczność przypomnienia, że sprawa nie dotyczy wydania pozwolenia na budowę komina lecz ewentualnego zapobieżenia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego skutkom samowoli budowlanej, w przypadku ustalenia, że samowola taka miała miejsce.

Stąd też za bezprzedmiotowe i w związku z tym niewymagające zajęcia stanowiska przez Sąd II instancji należy uznać te materialnoprawne jak i procesowe zarzuty, które nie wiążą się z przedmiotem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia. Ono bowiem wyznacza "granice sprawy" w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.

2. Nie jest przedmiotem tego postępowania sprawa komina wzniesionego przez skarżącego, wobec czego jej rozstrzygnięcie w innej sprawie nie może mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji dotyczącej komina wzniesionego przez innego inwestora.

3. Przy kolejnym już rozpoznawaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie granice kontroli jak to trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyznaczyły wiążące (art. 153 p.p.s.a.) wskazania zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 246/08.

Należało, w ocenie tego Sądu, wyjaśnić "(...) czy w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia zaś, iż nie istnieją przesłanki określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ winien dokonać oceny złożonego wniosku w trybie art. 51 cyt. ustawy. Taka ocena wniosku skarżącego została przez organy dokonana i Sąd I instancji uznał ją za prawidłową z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych na s. 9-14 uzasadnienia wyroku. Wyjaśnieniom tym skarżący nie przedstawił rzeczowej argumentacji prawnej, która by podważyła ustalenie, że komin jest urządzeniem budowlanym, w związku z czym jego wykonanie przy istniejącym (tutaj rozbudowywanym) obiekcie budowlanym nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części.

Wywody skarżącego zawierają takie pomieszanie materii, że wręcz niemożliwym staje się takie wyodrębnienie istotnych dla tej sprawy kwestii, do których można by odnieść stosowną argumentację prawną. W związku z tym należy jedynie stwierdzić, że ocena Sądu w zakresie prawidłowości ustalenia co do braku samowoli budowlanej jak i braku podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Za niecelowe więc uznać należy powtarzanie tej samej argumentacji, która została przedstawiona w sposób jasny i zrozumiały w motywach wyroku. Wydaje się, że jedynie emocjonalne zaangażowanie skarżącego uniemożliwia mu obiektywną ich ocenę, na co Sąd kasacyjny nie ma wpływu.

Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.