Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1200/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 684/11 oddalił skargę A. J. Z., A. E. Z. i A. W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalającą dla A. i A. małż. Z., A. C. i A. W. J., współwłaścicieli działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 8543 m² położonej w L. przy ulicach [...], jednorazową opłatę w wysokości 427.380 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym, że dla A. i A. małż. Z. stosunkowo do udziału we własności nieruchomości wynoszącego 2/8 części – opłata wynosi 106.845 zł, dla A. C.– udział 3/8 części - opłata wynosi 160.267,50 zł, a dla A. W. J. z udziałem 3/8 części – opłatę ustalono w kwocie 160.267,50 zł. Jak podał organ, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.

Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wspomniana działka została objęta Uchwałą Nr 825/XXXV/2005 Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin część III (opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Lub. Nr 2, poz. 17 z dnia 9 stycznia 2006 r.). Przed uchwaleniem planu, działka ta była niezabudowana, grunt nie był użytkowany i zgodnie z ewidencją gruntów stanowił rodzaj użytków rolnych klas RH, R IlIa i R llIb. Po uchwaleniu planu działka znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem AGc - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwości obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych oraz w strefie polityki przestrzennej X3 (strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych) z symbolem Y3 – strefa podmiejska Y3, SOK 4a - strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy.

Według planu działka ta położona jest ponadto w obszarze oznaczonym symbolem KDL-G przeznaczonym pod drogi (ulice) gminne, lokalne. Aktem notarialnym z dnia [...] A. i A. małż. Z., A. C. i W. J. zbyli opisaną na wstępie przedmiotową działkę spółce "[...]‘’ Sp. z o.o. Ponieważ zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie wspomnianego planu, organ wywołał opinię rzeczoznawcy majątkowego w sprawie wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego z dnia [...] września 2010 r. wyliczono wzrost wartości nieruchomości w kwocie 1.424.600,00 zł. Przy zastosowaniu 30% stawki renty planistycznej, ustalonej w powołanym planie miejscowym, jej wysokość ustalono na kwotę 427.380,00 zł. Powyższą kwotę rozłożono na wszystkich współwłaścicieli stosownie do udziałów.

W ocenie organu wątpliwości nie budzi prawidłowość operatu sporządzonego zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości uregulowanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Bezsporny jest przy tym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę przed podjęciem wejściem w życie uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 17 listopada 2005 r., co skutkuje zastosowaniem art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem miejsca tożsamość ustaleń poprzedniego i aktualnego planu miejscowego odnoszących się do omawianej nieruchomości. Stąd też należy "odwołać" się do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że plan wprowadza ograniczenie, zakazując inwestowania na działkach o powierzchni poniżej 5 ha, Kolegium stwierdziło, że strony doskonale zdawały sobie z tego sprawę (z braku możliwości inwestowania wobec zbyt małej powierzchni działki) zbywając nieruchomość wcale nie jako grunt rolny, o czym świadczy dobitnie cena transakcji. Również nabywca nie traktował tego gruntu w tych kategoriach. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że także przed uchwaleniem planu działka podlegała ograniczeniom inwestycyjnym. Wynikały one z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normującej zasady i tryb inwestowania w obszarach pozbawionych planu miejscowego. Zgodnie z jej przepisami dla podjęcia inwestycji w obszarze pozbawionym planu miejscowego inwestor musiał łącznie spełnić szereg wymagań aby najpierw uzyskać decyzję o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego, zależnie od rodzaju inwestycji, a następnie pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył, że strony nie zadeklarowały poddania ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych operatu szacunkowego.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie współwłaściciele działki [...] zarzucili:

1. - naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające stosowanie tego przepisu oraz wadliwą jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w obrębie którego położona jest należąca do skarżących nieruchomość, spowodował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości;
2. - naruszenie przepisów postępowania tj. dyspozycji art. 7 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny przeprowadzonego w postępowaniu dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz brak wyjaśnienia podstawy uznania, aby okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały przy jego pomocy wyjaśnione;
3. - naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie środków dowodowych oferowanych w toku postępowania przez skarżących;
4. - naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na poniechaniu dopełnienia wynikającego z tego przepisu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
5. - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu orzekającego i wnieśli o uchylenie zarówno decyzji Kolegium jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Mając na uwadze treść art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiących podstawę wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651) opinię na piśmie o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. W orzecznictwie sądowadministracyjnym zgodnie uznaje się, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. W ocenie Sądu ocena operatu dokonana przez organy rozpoznające sprawę przeprowadzona została właściwie, także pod kątem formalnych wymogów wynikających z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), stanowiska natomiast uzasadnione w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego Sąd wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy, metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. W tym kontekście przyjęcie podejścia porównawczego i metody porównywania parami nie mogło zostać uznane za wadliwe. Sama rzeczoznawca oparcie wyceny na wspomnianej metodzie uzasadniała ograniczoną liczbą danych o cenach i cechach nieruchomości. Z operatu czytelnie wynika, jakimi kryteriami posługiwała się biegła, przyjmując określone nieruchomości do porównania z nieruchomością skarżących zarówno przed jak i po zmianie planu. W pierwszym przypadku w jej ocenie przyjęcie do porównania 5 działek położonych przy ulicach [...], będących drogami wylotowymi z miasta, przyjętych do porównania, podyktowane było ich podobieństwem w zakresie atrakcyjności pod względem potencjału rozwoju inwestycyjnego oraz stanem zagospodarowania rejonu tych dróg do stanu zagospodarowania rejonu ulicy [...]. Biegła wskazała również na klasyfikację przyjętych nieruchomości, opisanych w ewidencji gruntów jako rolne i brak ich użytkowania oraz określiła czynniki korygujące wartość nieruchomości: położenie, dostęp do komunikacji, uzbrojenie terenu oraz wielkość działki i ukształtowanie terenu, przydając im odpowiednia wagę i zakres kwotowy, a także podała sposób korygowania. Dane te zostały zamieszczone w tabelach pozwalających uchwycić podobieństwa i różnice między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca wskazała także konkretne źródła pozyskania tych informacji. Podobnie biegła ustaliła wartość działki po zmianie planu, przyjmując tym razem do porównania 4 działki położone w obszarze działki wycenianej przy ulicy [...]. W tym przypadku podano, że ich podobieństwo wynikało z położenia, stanu otoczenia, zagospodarowania działki i uzbrojenia terenu. Według biegłej podobieństwo działek przyjętych do porównania wynika także z położenia w planie i związanych z nim ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Chodzi o strefę Y3, nakazującej konieczności zachowania udziału zieleni i terenów biologicznie czynnych na poziomie co najmniej 70 % powierzchni działki oraz strefę X3 w której wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza od 5 ha. Te właśnie ograniczenia, nie obowiązujące na innych obszarach, były powodem zawężenia liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Także w tym przypadku podano cechy różniące działki przyjęte do wyceny, a dane uzasadniające skorygowanie cen podano w tabelach. Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczyła wzrost wartości sprzedanej nieruchomości. Sąd uznał za niewłaściwy zaprezentowany w skardze pogląd, według którego ustalenie wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżących jest wadliwe, skoro nie uwzględniono ograniczeń jej zagospodarowania wprowadzonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd przyznał, że istotnie, § 75 ust.2 uchwały Rady Miasta Lublin Nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin –Część III stanowi, że w obszarze strefy wyklucza się możliwość inwestowania w granicach obecnych własności, a warunkiem realizacji inwestycji jest opracowanie koncepcji zagospodarowania całości terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, przy czym wielkość działki przeznaczonej pod indywidualną inwestycję nie może być mniejsza niż 5ha. Niemniej jednak biegła uwzględniła powołane ograniczenia w operacie, wywiedziony zaś na podstawie tego zapisu wniosek, sprowadzający się do przekonania nie tylko o braku wzrostu wartości nieruchomości z ich powodu, ale wręcz o jej obniżeniu, Sąd uznał za błędny. Opiera się on bowiem na założeniu, że do daty uchwalenia planu nie było przepisów z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia inwestowaniu na działce skarżących, a ponadto na przekonaniu o narzuceniu ceny zakupu nieruchomości przez nabywcę dążącego do uzyskania nieruchomości o powierzchni umożliwiającej inwestowanie. Sąd zauważył jednak, że formułując powyższe zastrzeżenie skarżący nie wzięli pod uwagę przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących realizacji inwestycji na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art.
6. 54) jak i decyzja o warunkach zabudowy (art.
7. 61) mogą być bowiem wydane jedynie w razie spełnienia szeregu określonych w nich przesłanek, w tym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Konsekwencją ich niespełnienia jest odmowa ustalenia lokalizacji czy ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie podzielił również oceny skarżących o narzucaniu cen przez nabywców, usiłujących zakupić nieruchomości o obszarze umożliwiającym im inwestowanie. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której ta właśnie okoliczność będzie wystarczającym powodem dla podnoszenia cen przez właścicieli nieruchomości. Kwestia ta, jak wskazał Sąd, została podjęta także przez biegłą w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r., będącym odpowiedzią na zarzuty odnośnie operatu szacunkowego. Wskazano tutaj transakcję sprzedaży działki położonej poza przygotowywaną zmianą planu, ale granicząca z terenem o symbolu AGc, przeznaczoną pod uprawy polowe, zakupioną przez tego samego inwestora do użytkowania rolniczego za cenę znacznie niższą od oferowanych za sprzedaż działek na obszarze AGc. Oznacza to, że cena nieruchomości nie była kreowana w zależności od nabywcy, ale zależała od przeznaczenia w planie. Sąd nie podzielił również wywodzonej przez skarżących tezy o braku bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości skarżących. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przed uchwaleniem planu, działka [...] była niezabudowana, grunt nie był użytkowany i zgodnie z ewidencją gruntów stanowił rodzaj użytków rolnych klas RH, R IlIa i R llIb. Po uchwaleniu planu działka ta znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem AGc - tereny aktywności gospodarczej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod różnego rodzaju działalność gospodarczą, zaplecza techniczne oraz bazy i składy materiałowe z wykluczeniem uciążliwości obiektów produkcyjnych, a także wszelkich obiektów kolidujących z sąsiedztwem terenów mieszkaniowych oraz w strefie polityki przestrzennej X3 (strefa lokalizacji wielkokubaturowych obiektów handlowo – usługowych) z symbolem Y3 – strefa podmiejska Y3, SOK 4a - strefa ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych północnego odcinka doliny Bystrzycy. Także skarżący przyznali w skardze, że ustalenia organów w tym zakresie "nie pozostają przedmiotem ich negacji‘’. Biegła zarówno w operacie jak i w dodatkowym piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. zwróciła uwagę na związek pomiędzy procedurą planistyczną i reakcją rynku, polegającą na uaktywnieniu rynku obrotu nieruchomościami, ostatecznie przekładającą się na popyt i ceny nieruchomości. To właśnie logika i doświadczenie życiowe, na które powołują się skarżący pozwalają stwierdzić, że kwota 3.329.207,10 złotych, za jaką sprzedali nieruchomość o powierzchni 0,8543 ha jest dobitnym potwierdzeniem zasadności wywodów dotyczących tej kwestii, zawartych zarówno w operacie jak i wspomnianym piśmie uzupełniającym. Wbrew też przekonaniu skarżących ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonano nie w kontekście całego obszaru objętego planem, ale w odniesieniu do konkretnej działki nr [...]. W ocenie Sądu, powodu do zakwestionowania decyzji nie sposób upatrywać w przyjęciu przez biegłą współczynnika emocjonalnego korygującego wysokość uzyskiwanych cen, to bowiem do organów ustalających wysokość opłaty należy obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ nie może jednak dokonywać merytorycznej oceny operatu. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności, m.in. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Może ponadto w trybie art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W tym przypadku biegła w powołanym już piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. wyjaśniła, że wspomniany współczynnik korygujący zalecany jest w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny jako normach zawodowych. Wobec braku innego operatu złożonego przez skarżących organ nie miał możliwości weryfikacji prawidłowości tego stanowiska, a także obowiązku oceny prawidłowości sporządzenia operatu także pod tym kątem przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Za pozbawiony podstaw Sąd uznał także zarzut odstąpienia przez organy od przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłej sporządzającej operat szacunkowy. Z treści art.156 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organ administracji, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego jest obowiązany umożliwić osobom, których interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Skarżący nie podnoszą, aby organy uniemożliwiały im korzystanie z przysługujących im uprawnień. Z akt wynika natomiast, że po otrzymaniu pisma pełnomocnika skarżących z dnia 2 listopada 2010 r. organ I instancji wezwał rzeczoznawcę do ustosunkowania się do podnoszonych w nim zastrzeżeń, a po otrzymaniu stosownych wyjaśnień pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. zawiadomił pełnomocnika skarżących o możliwości zapoznania się z nim oraz z aktami sprawy. W konsekwencji 14 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżących złożył kolejne pismo, przedstawiające argumentację, mającą przemawiać za wadliwością sporządzonego operatu. W tej sytuacji zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, w ocenie Sądu, nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. J. Z., A. E. Z. oraz A. W. J., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błąd w subsumcji wyrażający się w tym, iż ustalony w sprawie stan faktyczny przyjęto jako hipotetyczny stan faktyczny przewidziany w powołanej normie prawnej, wobec przyjęcia, iż fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie w obrębie którego położona jest należąca do skarżących nieruchomość, spowodował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi przy pominięciu naruszenia przepisów postępowania przez prowadzące postępowanie administracyjne organy, w tym przede wszystkim naruszenie dyspozycji art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.,
4. - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania w tym przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a. oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,
5. - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z naruszeniem przepisów powołanych w pkt 1 skarga winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ww. ustawy,
6. - art. 3 § 1 w zw. z art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie jedynie częściowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji,
7. - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przede wszystkim nie można zgodzić się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepisy te w istocie są tylko przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym, regulującymi postępowanie przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z powyższymi przepisami Sąd w niniejszej sprawie, stosownie do swojej ustrojowo-kompetencyjnej właściwości, przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną. Natomiast to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tych przepisów.

Podobnie, nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a Przepis ten reguluje składniki uzasadnienia wyroku i mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdyby dostrzeżono brak jakiegoś składnika uzasadnienia, lub też jaki został przez Sąd zamieszczony wbrew wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący wskazują na niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera podnoszonej wadliwości. Skoncentrowanie się przez Sąd I instancji na kwestiach mających w sprawie znaczenie, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320607). Podkreślić należy, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku umożliwia stronie skarżącej ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji, co świadczy o braku zasadności podnoszonego w tej mierze zarzutu.

Nie mógł zostać również uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który uprawnia sąd pierwszej instancji do wykroczenia poza granice zarzutów i wniosków zawartych w skardze oraz poza powołaną przez stronę skarżącą podstawę prawną. W skardze kasacyjnej naruszenie tego przepisu wywodzi się wskazując na "niezbadanie w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa". Nie znajdując uzasadnienia dla powyższych twierdzeń stwierdzić należy, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę dokonując pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i zgodności z prawem postępowania, w wyniku którego została ona wydana.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wiąże z pominięciem przez Sąd I instancji naruszeń przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. W tym zakresie podnosi, że nie dokonano oceny przeprowadzonego dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz nie wyjaśniono podstawy uznania, by okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały przy jego pomocy wyjaśnione. Nie podzielając powyższego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zatem uznał, iż organy podejmując w kontrolowanej sprawie wszelkie niezbędne działania stosowały się do zasady praworządności, jednocześnie uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie uchybiając przy tym obowiązkowi pogłębiania zaufania do organów państwa.

Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności zaś dysponowały operatem szacunkowym z dnia [...] września 2010 r. niezbędnym do stwierdzenia, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która następnie została przez skarżących zbyta, co – w świetle art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - uzasadniało nałożenie na zbywców tej nieruchomości opłaty planistycznej. Niezrozumiałe jest przy tym powoływanie się przez skarżących na "swoistą bezczynność dowodową organu", która w ich ocenie polegała na ignorowaniu wykazywanej przez nich inicjatywy dowodowej. Analiza akt niniejszej sprawy nie wykazała, by skarżący wystąpili z propozycją przyjęcia innej opinii biegłego, która prowadziłaby do zakwestionowania przyjętych w tej sprawie pierwotnych ustaleń.

W orzecznictwie podkreśla się, że podważenie operatu jako dowodu w sprawie wymaga wykazania, że jest on obarczony poważnymi błędami, skutkującymi przyjęciem wartości nieruchomości w sposób rażąco odbiegający od wartości innych podobnych nieruchomości na tym terenie. W niniejszej sprawie operat szacunkowy, jakim dysponował organ wad takich nie zawierał.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość podjętych przez rzeczoznawcę działań, także odnośnie nieruchomości przyjętych do porównania.

W operacie szacunkowym oraz w piśmie z dnia 30.12.2010r. rzeczoznawca wyjaśnił, czym się kierował przyjmując określone nieruchomości do porównania. Twierdzenia rzeczoznawcy są logiczne, spójne. Stanowią pogłębioną analizę zachowań rynku na badanym obszarze, którą w sposób prawidłowy ocenił Sąd I instancji.

Zaakceptowana przez sąd ocena materiału dowodowego, dokonana przez organy znalazła swój wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji, stanowiąc logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego zawierającego jego ocenę w świetle obowiązującego prawa.

Za nieuzasadnione należało także uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, błąd w subsumcji polegający na przyjęciu, iż stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie wyczerpuje przesłanki dla zastosowania powyższej normy. Zgodnie z powołanym przepisem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, zaś jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Podkreślić należy, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 149 i n.) i na podstawie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 tej ustawy). Dla ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem wykazanie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości nieruchomości związany ze zmianą jej przeznaczenia jest zaś ustalany na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego dla tej konkretnej nieruchomości.

Sporządzony dla celów niniejszej sprawy operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości wskutek zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie, niesporne jest również, że właściciele tej nieruchomości, po uchwaleniu tego planu, zbyli tę nieruchomość. Zaistniały zatem przesłanki wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniające naliczenie opłaty planistycznej, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd tego przepisu.

Tym samym skoro zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się być niezasadne za nieuzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – oddalając skargę A. J. Z., A. E. Z. i A. W. J. – przepisu tego nie naruszył.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.