Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 411/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...], nr [...], odmawiającą stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez B. R. D., z domu Z. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia 22 kwietnia 2005 r., Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 13 ust.1 w związku z art. 17 ust.4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz.353 ze zm.), rozstrzygnął wniosek B. R. D., zamieszkałej w Izraelu, o stwierdzenie posiadania przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni urodziła się 15 sierpnia 1953 r. w W., jako córka A. i D. W W. mieszkała z rodziną do 1969 r. W dniach 22-23 sierpnia 1969 r. D. i A. Z. złożyli podania o pozwolenie na wyjazd za granicę oraz podania do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Otrzymali dokumenty podróży uprawniające ich do wyjazdu na stały pobyt do Izraela. Wnioskodawczyni również złożyła podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i we wrześniu 1969 r. otrzymała dokument podróży uprawniający do wyjazdu z Polski.
Granicę Polski przekroczyła wraz z rodziną w dniu 25 listopada 1969 r. Obecnie wnioskodawczyni mieszka w Izraelu. Wojewoda stwierdził, że wobec niezłożenia przez pełnomocnika wnioskodawczyni dokumentów związanych z posiadaniem przez rodziców wnioskodawczyni obywatelstwa obcego i jej osobistego oświadczenia o okolicznościach nabycia obywatelstwa obcego, nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nastąpiła, na podstawie art. 13 ust.1 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim, utrata obywatelstwa polskiego. Z tych samych powodów nie można też stwierdzić posiadania przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego.
W odwołaniu R. D. podniosła, że wyjechała z Polski do Danii w 1968 r. Na terenie Danii przebywała do 1970 r., a następnie wyjechała do Izraela, przy czym wjazd na terytorium Izraela miał miejsce w dniu 1 listopada 1970 r. Nie wypowiadając się co do nabycia obywatelstwa izraelskiego odwołująca się zarzuciła, że indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie mogła zastąpić generalna uchwała Rady Państwa. Składając podanie do Rady Państwa, wnioskodawczyni i jej rodzice uruchomili jedynie procedurę przewidzianą w art. 13 i 16 ustawy o obywatelstwie polskim. Procedura ta nie została zakończona, gdyż Rada Państwa nie wydała indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Podkreśliła, że z uwagi na ukończenie do chwili składania wniosku 16 lat, mogła wówczas jedynie wyrazić zgodę na zmianę obywatelstwa. Zezwolenie udzielone rodzicom tylko pod tym warunkiem rozciągało się na dziecko. Zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., polegające na braku wezwania do zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją.
Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji. Powołał się na przepis art. 17 ust.4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz.353). Przepis ten stanowi, zdaniem Prezesa, podstawę do odmowy stwierdzenia, przez wojewodę, posiadania obywatelstwa polskiego. Wskazał, że dla ustalenia podstawy utraty obywatelstwa polskiego miarodajne są przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiła utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu. W tym przypadku chodzi o przepis art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Zdaniem Prezesa, nie budzi wątpliwości, że R. D. (poprzednio B. R. Z.) nabyła obywatelstwo izraelskie po przybyciu do Izraela. Za najistotniejszą kwestię organ odwoławczy uznał ustalenie, czy rodzice wnioskodawczyni uzyskali ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, które to zezwolenie rozciągnęło się na ich dziecko.
W ocenie Prezesa, podejmując uchwałę nr 5/58, Rada Państwa działała zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. A. I D. Z. spełnili przynajmniej pierwszą przesłankę zawartą w art. 13 ust.1 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim, tzn. uzyskali zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, które to zezwolenie rozciągnęło się na małoletnią B., która wyraziła zgodę na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Jednocześnie R. D. spełniła również druga przesłankę utraty obywatelstwa polskiego, wskazaną w art. 13 ust.1 cyt. ustawy, tj. nabyła obywatelstwo izraelskie. Tym samym utraciła obywatelstwo polskie. Zasadna jest zatem odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawczynię.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 K.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutu postawionego w odwołaniu, dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. Nadto zarzuciła naruszenie art. 13 ust.1 w związku z art. 16 ust.1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, poprzez przyjęcie, że złożenie przez A. i D. Z. podań o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie było jednoznaczne z uzyskaniem przez nich zezwolenia. Uchwała nr 5/58 Rady Państwa, wydana na podstawie art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, utraciła moc na podstawie art. 20 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. i w dniu złożenia podań przez A. i D. Z. już nie obowiązywała. Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 13 ust.5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez przyjęcie, że złożenie przez skarżącą podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie jest równoznaczne z wyrażeniem przez nią zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego, mimo że powyższy wniosek skarżącej jako osoby niepełnoletniej nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował charakter uchwały nr 5/58 Rady Państwa, jako generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie, udzielonego osobom opuszczającym obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i udającym się na pobyt stały do Izraela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że uchwała Rady Państwa nr 5/58, z dnia 23 stycznia 1958 r., nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa, wywołującego skutek w postaci utraty przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Analizując charakter prawny tej uchwały Sąd przyjął, że do udzielania przez Radę Państwa zezwoleń na zmianę obywatelstwa nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, ani późniejszego Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dalej Sąd wywodził, że zezwolenie nas zmianę obywatelstwa nie jest aktem normatywnym wykonawczym do aktu o randze ustawy, ale jest aktem stosowania prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zezwolenie na zmianę obywatelstwa mogło dotyczyć większej ilości osób. Uchwała tego rodzaju mogła, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego tylko w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia wystąpiły z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Skoro skarżąca złożyła wniosek o zmianę obywatelstwa już po podjęciu uchwały nr 5/58, to organ błędnie przyjął, że zezwolenie wynikające z powyższej uchwały mogło dotyczyć również skarżącej. Uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r., w stosunku do podania skarżącej, mogła być traktowana wyłącznie jako zapowiedź ewentualnego udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Skargę kasacyjną wniósł Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust.1 oraz art. 16 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz.49). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes stwierdził, że w dacie złożenia przez rodziców skarżącej wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa obowiązywała ustawa z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim oraz uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. Uchwała ta podjęta została pod rządami ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, która nie precyzowała trybu i formy udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Przepis art. 13 ust.1 i 2 przesądzał jedynie o nadaniu i utracie obywatelstwa. Rada Państwa nie była ustawą zobligowana do działania w formie aktów indywidualnych. Korzystając ze swych konstytucyjnych i ustawowych uprawnień, Rada Państwa zdecydowała się na wydanie uchwały będącej generalnym, pod względem podmiotowym, zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Według skarżącego kasacyjnie, uchwała nr 5/58 była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną, a nie aktem normatywnym zmieniającym przepisy ustawy 1951 r. o obywatelstwie polskim i wywoływała skutki prawne aż do jej uchylenia w drodze uchwały Rady Państwa nr 26/84, z dnia 8 marca 1984 r. Uchwała ta wiązała organy administracji publicznej. W przypadku osób, które deklarowały zamiar wyjazdu na pobyt stały do Izraela, od 1958 r. Rada Państwa nie wydawała indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz po złożeniu przez nie wniosków o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie oraz sprawdzeniu, że spełniają warunki określone cytowana uchwałą, osobom tym wydawano dokumenty podróży.
Dokument taki uprawniał do opuszczenia terytorium Polski. Wydanie dokumentu podróży stanowiło konsekwencję udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Rodzice skarżącej uruchomili procedurę składając wnioski o zmianę obywatelstwa. Oświadczenie woli zainteresowanych zawarte we wnioskach zawierało deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się do państwa Izrael. Wniosek strony spełniał dyspozycję pkt 1 uchwały nr 5/58 i nie wymagał indywidualnej uchwały, na podstawie art. 16 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Prezes podkreślił, że w innych sprawach, w których osoba wnioskująca o wydanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego nie deklarowała zamiaru wyjazdu na pobyt stały do Izraela wydawane były indywidualne uchwały Rady Państwa, ponieważ udzielone w 1958 r. generalne zezwolenie, wywołujące swoje skutki aż do 1984 r., nie miało do nich zastosowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Przytoczyła argumentację zgodną z wywodami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji były stosowane przepisy powołane w skardze kasacyjnej, tj. art. 13 oraz art. 16 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz.353 ze zm.). Ustalenie to wynika z faktu, że wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego został złożony w trakcie obowiązywania jej przepisów, zaś na podstawie art. 17 ust.4 tej ustawy, odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, wynikająca z utraty obywatelstwa, jako akt deklaratoryjny, może być oparta jedynie o normy regulujące utratę obywatelstwa, obowiązujące w dacie zdarzeń skutkujących tę utratę. W tym przypadku są to przepisy art. 13 oraz art. 16 ust.1 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia podania rodziców skarżącej o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, tj. 22 i 23 sierpnia 1969 r.
Istnieje zatem obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego, merytorycznego odniesienia się do zakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni przywołanych przepisów art. 13 ust.1 oraz art. 16 ust.1. Należy przypomnieć, że w myśl art. 13 ust.1 zdanie drugie ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., w stanie prawnym obowiązującym w 1969 r., nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Według natomiast art. 13 ust.1 zdanie pierwsze, obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Jak z tego wynika, warunkiem koniecznym (chociaż niewystarczającym) utraty obywatelstwa polskiego było uzyskanie zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Dodać jeszcze trzeba, iż przepis kompetencyjny, tj. art. 16 ust.1 ustawy z 1962 r. stanowił, iż o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa.
Na mocy art. 16 ust.2 zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych, a zgodnie z art. 16 ust.4 podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego osoby zamieszkałe w Polsce mogły wnosić do organów wewnętrznych prezydiów rad narodowych. Zespół przytoczonych norm materialnych, proceduralnych i kompetencyjnych pozwala na ocenę, iż instytucja utraty obywatelstwa polskiego i powiązana z nią instytucja uzyskiwania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego zostały w sposób oryginalny unormowane w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W szczególności podkreślić trzeba, że załatwiana przez Radę Państwa, na podstawie art. 16 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, sprawa zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie była sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., sygn. akt III SA 404/85, ONSA 1985/1/23).
Wracając do uregulowania zawartego w art. 16 ust.1 omawianej ustawy powtórzyć należy pogląd o indywidualnym charakterze zezwolenia, odnoszącego się do osoby, która o takie zezwolenie wystąpiła (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, ONSA i wsa 2006/2/67). Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu wyrażonego w przywoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1567/05. Zanegowanie potrzeby wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w drodze indywidualnego aktu pozostaje stanowiskiem odosobnionym nie tylko na tle ugruntowanej, potwierdzonej także w doktrynie (patrz: glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, OSP 2006/5/64) linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05, IV SA/Wa 488/05; wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 613/05).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie potwierdzał, że konieczne jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, czy indywidualnie złożony wniosek o wydanie stosownego zezwolenia został objęty stosowną procedurą w celu jego załatwienia przez Radę Państwa. Sąd ten przypominał pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., sygn. akt II RN 56/01 (OSNAPiUS 2002/13/299), według którego zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, miało charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Indywidualny charakter zezwolenia na zmianę obywatelstwa prezentowany jest także w doktrynie (patrz: J. Jagielski "Obywatelstwo polskie", Warszawa 1998, s. 123; W Ramus "Instytucje prawa o obywatelstwie polskim", Warszawa 1980, s. 248). Zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1065/06, niepublikowany).
Takiego zezwolenia, w odniesieniu do skarżącej, nie stanowiła uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael (niepublikowana). Uchwała ta podjęta została w czasie obowiązywania Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz.232 ze zm.) oraz ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.25). Nie może ona zostać uznana za akt normatywny, gdyż upoważnienie do wydania takiego aktu nie wynikało ani z Konstytucji, ani z ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. Uchwała ta była zatem aktem stosowania prawa.
Nie można podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że uchwała ta, jako generalny akt stosowania prawa, wywoływała skutki prawne w stosunku do osób, które do dnia jej podjęcia nie występowały z podaniem o zgodę na zmianę obywatelstwa polskiego. Nie można przyjąć, by zezwolenie mogło dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielonej na przyszłość. Uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie stanowiła zatem zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz.49 ze zm.), w stosunku do osób, które podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego złożyły po podjęciu uchwały (patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 267/05, ONSA i wsa 2006/2/66).
R. D (B. R. Z.) nie uzyskała zgody na zmianę obywatelstwa polskiego, dlatego jej wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego powinien zostać uwzględniony. Sąd pierwszej instancji zatem, uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.