Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 stycznia 2015 r., sygnatura akt II SAB/Kr 393/14, rozpoznając skargę M. K., stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu w budynku przy al. [...] w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu administracyjnego, gdyż organ administracji po wniesieniu skargi wydał decyzję administracyjną, mianowicie decyzję z [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd ten uznał, że organ administracji był bezczynny oraz że ta bezczynność, z uwagi na długotrwałość postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał, że po zwrocie akt przez organ drugiej instancji, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w dniu 9 sierpnia 2013 r. sprawa została rozpatrzona dopiero decyzją z [...] listopada 2014 r.
Ponadto z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że w sprawie, w której skarżący wniósł skargę na bezczynność, miały miejsce następujące istotne okoliczności.
Skarżący pismami z 22 listopada 2007 r. i z 9 lutego 2009 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zmianie sposobu użytkowania lokalu w kamienicy przy al. [...] w K. bezpośrednio pod jego mieszkaniem w ten sposób, że w lokalu tym rozpoczęto działalność polegającą na prowadzeniu lekcji tańca. Pismem z 14 kwietnia 2009 r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 8 maja 2009 r. wyznaczył oględziny obiektu budowlanego na dzień 4 czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] maja 2009 r. zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie uznał za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do 28 sierpnia 2009 r. W dniu 16 września 2009 r. organ pierwszej instancji wyznaczył oględziny obiektu budowlanego na dzień 8 października 2009 r. Oględziny te nie odbyły się, gdyż żadna ze stron, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stawiła się.
W dniu 4 listopada 2009 r. organ administracji pierwszej instancji wyznaczył oględziny obiektu budowlanego na dzień 1 grudnia 2009 r. Te oględziny odbyły się. Pismem z 8 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. organ administracji wstrzymał użytkowanie lokalu mieszkalnego i zobowiązał jego właścicielkę – J. G., do przedłożenia w terminie do 26 lutego 2010 r. wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. organ administracji na wniosek J. G. zmienił swoje postanowienie z [...] stycznia 2010 r. w ten sposób, że termin przedłożenia dokumentów ustalił na dzień 30 czerwca 2010 r. Z kolei postanowieniem z [...] września 2010 r., ponownie na wniosek J. G., termin ten ustalił na dzień 31 grudnia 2010 r. Pismem z 21 września 2010 r. organ administracji wezwał J. G. do wykazania, że złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz do złożenia innych dokumentów, wyznaczając termin wykonania tego obowiązku na 11 października 2010 r. Ponadto pismem z 21 września 2010 r. organ administracji zwrócił się do Urzędu Miasta [...] o udzielenie informacji dotyczącej postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.
Pismem z 7 lutego 2011 r. organ administracji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami. Pismem z 20 kwietnia 2011 r. organ administracji wezwał inwestora do złożenia w terminie do 16 maja 2011 r. informacji dotyczącej daty dokonania zmiany sposobu użytkowania. Pismem z 8 lipca 2011 r. organ administracji ponownie wezwał inwestora do wyjaśnienia w terminie do 1 sierpnia 2011 r., kiedy dokonano samowolnej zmiany użytkowania lokalu. Pismem z 16 sierpnia 2011 r. organ administracji ponownie zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję, którą nakazał J. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z [...] września 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Akta sprawy zostały organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy zwrócone w dniu 9 sierpnia 2013 r. Pismem z 10 października 2014 r. organ administracji pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także prawa materialnego, mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a.
Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. wywiedziono, że przepisy te zostały naruszone przez to, że przyjęto, iż wystąpiła bezczynność organu i to mająca charakter rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2012 r. zmianie uległ przedmiot sprawy. Początkowo, zgodnie z tym jak określił go skarżący, przedmiotem sprawy była samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu. Później, przedmiotem tym było postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Podniesiono też, że umorzenie postępowania ma czysto formalny charakter oraz że uznanie w takim stanie faktycznym bezczynności, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest całkowicie nieuprawnione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, umorzenie postępowania i jednoczesne działanie organu administracji w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, skoro nie doszło do pogwałcenia interesu stron oraz interesu publicznego.
Z kolei wyjaśniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzono, że przepis ten został naruszony, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest lakoniczne oraz nie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. W szczególności nie wskazano, że rzeczywiście wystąpiła w sprawie bezczynność i to mająca charakter rażący.
W końcu wyjaśniając zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., traktowanego jako przepis prawa materialnego, podniesiono, że przepis ten naruszono poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało polegać na uznaniu, że w sprawie zaistniała bezczynność o rażącym charakterze.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Istota przytoczonych podstaw kasacyjnych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że występująca w sprawie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji podstawową przyczyną takiej oceny było stwierdzenie długotrwałości prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji. W szczególności Sąd wskazał na to, że po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 9 sierpnia 2013 r., a decyzja załatwiająca sprawę została wydana w dniu [...] listopada 2014 r. Te okoliczności, przy uwzględnieniu pozostałych ustaleń Sądu pierwszej instancji, niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej, w tym tego, że pierwsze pismo skarżącego złożone w sprawie pochodzi z 22 listopada 2007 r., zaś pierwsza reakcja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na to pismo miała miejsce dopiero 8 maja 2009 r. i to w związku z zasadnym zażaleniem skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, uzasadnia przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć też należy, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił datę zwrotu akt sprawy organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy. W rzeczywistości, jak wynika z akt, było to 9 sierpnia 2012 r., a nie 9 sierpnia 2013 r. Oznacza to, że okres, w którym po zwrocie akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był bezczynny, był dłuższy o jeden rok, w stosunku do tego, co przyjął Sąd pierwszej instancji. Pogłębia to negatywną ocenę postępowania tego organu i tym bardziej uzasadnia stanowisko, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Istotne jest też, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych racjonalnych argumentów, które miałyby usprawiedliwić, że przez okres przeszło dwóch lat od zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano w szczególności na żadne takie okoliczności, które usprawiedliwiałyby bezczynność organu administracji. Mające usprawiedliwiać bezczynność twierdzenie dotyczące zmiany przedmiotu sprawy w decyzji organu odwoławczego jest niezrozumiałe. Nie wyjaśniono bowiem, jaki miało to wpływ na to, że organ administracji był po zwrocie akt bezczynny.
Zauważyć też należy, że z twierdzeń tych wynika, iż organ odwoławczy uznał, że zamiast postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu powinno być prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednakże w skardze kasacyjnej nie podnosi się, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] niezwłocznie taką sprawę w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego załatwił. Także z akt administracyjnych nie wynika, aby taka sprawa została załatwiona.
W końcu podnieść należy, że na ocenę, czy bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie wpływa jedynie to, że organ ten nie załatwił sprawy przez dwa lata po zwrocie mu akt przez organ odwoławczy, ale też ogólna ocena postępowania, które toczy się od listopada 2007 r., kiedy to organowi zostało doręczone pierwsze pismo skarżącego, dotyczące samowolnej - w jego ocenie - zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku uwzględniającego skargę, NSA – na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. – zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.