Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi J.O. (dalej jako "skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Nowosolskiego z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód oczyszczonych ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków oraz wykonanie wylotu ścieków.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] lutego 2012 r. oraz o wznowienie postępowania w przypadku braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wyjaśnił, że nie doręczono mu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r., a informację o jego wydaniu uzyskał z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 marca 2011 r. skierowanego do mieszkańców wsi Stawy.
W piśmie z 15 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymał wniosek o wznowienie postępowania, a oświadczeniem zawartym w piśmie z 13 sierpnia 2012 r. sprecyzował, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r.
Postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Starosta Nowosolski odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r.
Starosta Nowosolski powołał się na kserokopię pisma podpisanego przez skarżącego, skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, w którym skarżący wnosił o unieważnienie decyzji Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r. Jak wynika z datownika, pismo to wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze [...] marca 2011 r. Oznacza to, że skarżący dowiedział się o wydaniu decyzji Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r. przed 29 marca 2011 r. Wniosek o wznowienie postępowania został więc złożony po terminie.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Nowosolskiego. Wskazał ponadto, że podanie o stwierdzenie nieważności skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze [...] marca 2011 r., nie można uznać za wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r. Po raz pierwszy wniosek o wznowienie postępowania skarżący zawarł w piśmie z 27 lutego 2012 r. skierowanym do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.
Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący, a także E. i T.O., podaniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, doręczonym temu organowi 29 marca 2011 r., zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r. oraz decyzji z [...] października 2010 r. W piśmie tym wnioskodawcy powołali się na art. 157 k.p.a. i wskazując m.in., że jako strona postępowania nie byli "informowani o toczących się procedurach", zatem "w myśl art. 156 k.p.a. § 1 pkt 2 decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa".
W ocenie Sądu I instancji, wobec treści podania wniesionego 29 marca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, uznać należało, że organy naruszyły art. 9 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje, że wnioskodawcy w podaniu zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowosolskiego z [...] maja 2010 r. i z [...] października 2010 r. orzekających – odpowiednio – o pozwoleniu wodnoprawnym i o pozwoleniu na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, wskazując dodatkowo na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie wnioskodawców o nieinformowaniu ich przez organy o toczących się procedurach poprzedzających wydanie kwestionowanych przez nich decyzji powinno być postrzegane z uwzględnieniem art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, właściwy w sprawie organ powinien był na podstawie art. 9 k.p.a. wezwać wnioskodawców o wyjaśnienie, czy wnoszą tylko o stwierdzenie nieważności decyzji czy też również lub tylko o wznowienie postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Nowa Sól.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie.
Po pierwsze, nieuwzględnienie art. 32 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 1 ustawy – Prawo wodne, które przewidują wymóg posiadania prawomocnego pozwolenia wodnoprawnego na realizację przedmiotowej inwestycji. Pozwolenie to jest niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków i stanowi jego integralną część.
Po drugie, art. 28 k.p.a. przez brak wykazanie przez skarżącego interesu prawnego. Gmina wyjaśniła, że pozwolenie na budowę oraz pozwolenie wodnoprawne było przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Go 145/13 z 22 maja 2013 r. skargę oddalił. W skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, co rzutuje na będące przedmiotem niniejszego postępowania pozwolenie wodnoprawne jako integralną część pozwolenia na budowę.
Skarżący wnioskował w skierowanym do Wojewody piśmie z czerwca 2011 r., o "wznowienie postępowania na wypadek nie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji". W ocenie Gminy, w orzecznictwie sądów administracyjnych dwutorowość postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do decyzji ostatecznej jest niedopuszczalna. Gmina podkreśliła, że w tej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę, której załącznikiem jest zaskarżone pozwolenie wodnoprawne, jest ostateczna. Ponadto kwestionowana przez skarżącego od 2009 r. decyzja "o środowiskowych uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego, która także jest niezbędnym elementem pozwolenia na budowę po wyczerpaniu wszystkich środków odwoławczych łącznie ze skargą kasacyjną jest ostateczna". Gmina podkreśliła, że na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę realizuje budowę oczyszczalni od 2013 r. i zgodnie z umową inwestycja zostanie oddania do użytku w czerwcu 2014 r.
Ponadto gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez błędne przyjęcie ustalonego prawidłowo przez organy administracyjne stanu faktycznego i prawidłowo wydanych orzeczeń przez te organy. W ocenie Gminy, ponowne przeprowadzenie postępowania nie będzie miało wpływu na wydane orzeczenia. Ponadto zdaniem Gminy, Sąd I instancji błędnie wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., ponieważ uchybienia wykazane przez Sąd I instancji nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy a zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postępowania wykluczają wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. W ocenie Gminy, wyrok Sądu I instancji oparty jest jedynie na zarzucie naruszenia "procedury postępowania", a Sąd I instancji nie odniósł się do zaskarżonych postanowień. Gmina podkreśliła, że zgodnie ze stanowiskiem organu, dokonana została ocena dopuszczalności postępowania oraz zachowania terminu i ocenę tę sformalizowano w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Gminy, oceniając stan faktyczny Sąd I instancji odniósł się do ostatecznie zakończonych postępowań wskazując na ich uchybienia, co do których strona wyczerpała już tryb kontrolny, a mimo to Sąd I instancji wiąże je z zaskarżonymi orzeczeniami będącymi przedmiotem skargi.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że przedmiotem tego postępowania jest uchylone przez Sąd I instancji postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z [...] lipca 2013 r. jak i poprzedzające je postanowienie Starosty Nowosolskiego z [...] czerwca 2013 r. dotyczące wyłącznie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do wód oczyszczonych ścieków z przedmiotowej oczyszczalni ścieków oraz wykonania wylotu ścieków. Dlatego też całkowicie chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 12 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 1 ustawy Prawo wodne z powodu ich błędnej wykładni i zastosowania, przy czym błędnie, co należy podkreślić, podniesiono w skardze kasacyjnej, że może to wystąpić jednocześnie.
Ponadto na tym etapie postępowania właściwy organ, co trzeba zaznaczyć, odmawiając wznowienia postępowania nie może w żadnym przypadku badać braku tego rodzaju materialnoprawnych podstaw do wznowienia postępowania lecz dopiero po wznowieniu postępowania czyli nie jest to dopuszczalne już na etapie kończącym się wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania. Merytoryczne badanie przesłanek wznowienia postępowania może bowiem nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. zarówno co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie dotyczy to tylko badania przesłanki zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o której stanowi przepis art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc dnia, w którym strona dowiedziała się o przedmiotowej decyzji ostatecznej.
Dlatego też należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że badanie intencji przedmiotowego pisma skarżącego z dnia 15 lutego 2012 r. wymaga zwrócenia się przez właściwy organ do skarżącego w celu ustalenia formalnoprawnego charakteru jego podania z 29 marca 2011 r. wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze. Dlatego też zgodnie z art. 9 k.p.a. w tej sprawie właściwy organ powinien wystąpić do T. i E. O. oraz J.O. (ewentualnie następcy prawnego T.O.) z pismem, które powinno wyjaśnić charakter i istotę obu nadzwyczajnych trybów weryfikacyjnych w k.p.a., tj. stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania, a także zobowiązać ich do złożenia oświadczenia (w ustalonym przez organ terminie), czy ich intencją jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, czy też także lub tylko postępowania wznowieniowego wobec zamieszczenia w treści podania zarzutu o braku informacji "o toczących się procedurach".
Powyższe uchybienie spowodowało, że właściwe organy w tej sprawie już na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, czyli bez wszczynania tego postępowania uznały, że podanie J.O. dotyczące żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Nowosolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nastąpiło po raz pierwszy w dniu 27 lutego 2012 r. we wniosku skierowanym do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Miało to wynikać z tego, że J.O. informację o wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego uzyskał jeszcze przed dniem 29 marca 2011 r. (data doręczenia wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze) czyli wnosząc w dniu 27 lutego 2012 r. podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] maja 2010 r. nie zachował terminu, określonego ustawowo w przepisie art. 148 § 2 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało, że właściwy organ wydał postanowienie w trybie art. 149 § 3 k.p.a.
Jednak powyższe stanowisko nie jest prawidłowe, biorąc pod uwagę podniesione wyżej okoliczności prawne i faktyczne przez Sąd I instancji, który właściwie je uzasadnił. Dlatego też wbrew podniesionym zarzutom kasacyjnym uchybienia podniesione przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. maiły istotny wpływ na wynik tej sprawy. Ponadto skarga kasacyjna nie podnosi nawet zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1–3 k.p.a. z powodu ich niezastosowania lub błędnej wykładni.
Należy także zauważyć, że ponieważ zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, trzeba przyznać priorytet pierwszemu z nich. Dlatego też nawet wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podczas już toczącego się postępowania w sprawie wznowienia postępowania powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania. Z kolei właściwy organ nie może samodzielnie ustalać intencji żądania wnioskodawcy, który wystąpił jednocześnie o wszczęcie tych dwóch trybów nadzwyczajnych w k.p.a., bez wyjaśnienia tych wątpliwości co do woli strony poprzez sprecyzowanie tego żądania.
Po drugie, całkowicie chybiony jest także zarzut braku wykazania przez skarżącego w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska, że w tej sprawie skarżący nie jest stroną tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego bez zbadania tej kwestii po wydaniu przez właściwy organ postanowienia o wszczęciu tego postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Ponadto należy podkreślić, że właściwy organ badając przyczyny odmowy wznowienia postępowania może odmówić jego wznowienia wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.