Uzasadnienie
II OSK 1206/05 Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Po 857/03 po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2003 r. sygn. akt [...] uchylającą decyzję tego organu z dnia 5 grudnia 2002 r. i umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 lipca 1998 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w K. dla budowy 40 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz utrzymującą w mocy swoją poprzednią decyzję w zakresie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S.:
1/ nr [...] z dnia 25 czerwca 1998 r. dla budowy budynku wielorodzinnego w zabudowie szeregowej na działkach nr 36/3, 46/4, 46/5, 46/8, 46/9, 2/52 i 1/59, 2/ nr [...]z dnia 25 czerwca 1998 r. dla budowy budynku mieszkalnego bliźniaczego z małymi domami mieszkalnymi na działce nr 1/49, 3/ nr [...]z dnia 25 czerwca 1998 r. dla budowy budynku wielorodzinnego na działkach nr 1/50 i 46/2, 4/ nr [...] z dnia 25 czerwca 1998 r. dla budowy budynku wielorodzinnego w zabudowie szeregowej na działkach nr 46/3, 46/4, 46/5, 46/9, 1/68, 1/51, 46/7 i 46/8.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie takie motywowało tym, że na terenie przeznaczonym pod planowane inwestycje obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący zabudowę jednorodzinną. Lokowanie zabudowy wielorodzinnej na takim terenie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł inwestor J. K. podnosząc, że organ orzekający nie podał, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też nie uzasadniono stanowiska, że kwestionowane decyzje w sposób rażący naruszają prawo. Nie ustalono też, czy postępowanie prowadzone było na wniosek A. K. czy też z urzędu. Pomimo, iż przyjęto, że A. K. nie jest stroną, zawiadamiano go o wszystkich czynnościach procesowych, jak gdyby był stroną, podczas gdy skarżącego powiadomiono o toczącym się postępowaniu z opóźnieniem. Nie było też prowadzone postępowanie dowodowe, zaś organ oparł się na "szczątkowych materiałach" Niezasadnie też przyjęto, iż plan przewiduje wyłącznie zabudowę jednorodzinną, gdyż dopuszcza także możliwość realizowania budownictwa wielorodzinnego, co wynika z rysunku planu.
Kontrola NIK wykazał istnienie rozbieżności między tekstem plan u a jego rysunkiem, spowodowanej omyłką autorów rysunku. Błędnie oceniono ponadto decyzję dotyczącą budowy budynku mieszkalnego bliźniaczego z małymi domami mieszkalnymi na działce nr 1/49 przyjmując, że jest to budynek wielorodzinny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną.
Sąd zauważył, że art. 157 § 2 kpa dopuszcza możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O przyczynie stwierdzenia nieważności decyzji organ powziął wiadomość na skutek informacji uzyskanych od A. K. Opóźnione zawiadomienie skarżącego o postępowaniu nie było uchybieniem istotnym, mającym wpływ na rozstrzygnięcie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, iż cztery decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz, zatwierdzonego uchwałą nr XLIV/234/94 Rady. Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21 lutego 1994 r. /Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 3, poz. 42/. Na stronie 15 części opisowej tego planu pod punktem 7 sformułowane zostały ogólne "ustalenia w zakresie mieszkalnictwa" odnoszące się do całej gminy Swarzędz. Mowa jest o wyznaczeniu około 2,4 działek dla zabudowy jednorodzinnej lub zagrodowej, natomiast 'w przypadku zaistnienia potrzeby realizacji zabudowy wielorodzinnej, plan dopuszcza jej lokalizację w ramach terenów wyznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznaczoną symbolami M i MI. Ustalenia szczegółowe planu dotyczące wsi K. zawarte na stronie 43 przewidują wyłącznie budownictwo jednorodzinne.
W związku z zarzutami dotyczącymi decyzji nr [...] dla budowy "budynku mieszkalnego bliźniaczego z małymi domami mieszkalnymi" Sąd wyjaśnił, że "nie można podciągnąć tego sformułowania pod zabudowę jednorodzinną".
W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zauważa się przy tym, iż "niezrozumiałe jest żądanie skarżącego uchylenia w całości zaskarżonej decyzji", skoro uwzględniono tą decyzją żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylono zaskarżoną decyzję oraz umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 lipca 1998 r. dla budowy 40 budynków mieszkalnych w jednorodzinnej zabudowie szeregowej na wymienionych działkach. W pozostałym zakresie zasadnie w ocenie Sądu stwierdzono nieważność kwestionowanych decyzji wobec naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 42a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K.reprezentowany przez radcę prawnego J. S., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:
"1. naruszenie treści przepisu art. 28 i art. 30 § 4 w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowo-administracyjnym aktualnego w chwili wszczęcia postępowania właściciela nieruchomości,
- 2. naruszenie treści przepisu art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowo-administracyjnym Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz Starosty Powiatowego w P.,
- 3. naruszenie treści przepisu art. 141 § 4 cyt. w pkt 2 ustawy, poprzez nie odniesienie przez
Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,
- 4. naruszenie treści przepisu art. 106 § 1 cyt. w pkt 2 ustawy, poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego,
- 5. naruszenie treści przepisu art. 157 § 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,
- 6. naruszenie treści przepisu art. 41-43 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż nie zawiadomienie wskazanych w pkt 2 organów jest podstawą nieważności wyroku, gdyż niewątpliwie Burmistrz i Starosta są stronami w sprawie. Błędną przyjęto też w wyroku interpretację planu uznając, że nie dopuszcza on zabudowy wielorodzinnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Przepis art. 175 § 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
Właśnie ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać.
W niniejszej sprawie jako zarzut skargi kasacyjnej podnosi się naruszenie treści: art. 28 i art. 30 § 4 w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowo-administracyjnym aktualnego w chwili wszczęcia postępowania właściciela nieruchomości, art. 33 § 1 ppsa, poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowo-administracyjnym Burmistrza Miasta i Gminy S. oraz Starosty Powiatowego w P., art. 141 § 4 cyt. w pkt 2 ppsa, poprzez nie odniesienie przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, art. 106 § 1 cyt. w pkt 2 ustawy, poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, art. 157 § 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, "art. 41-43 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie".
Jak to wskazano wyżej, skarga kasacyjna, która musi być sporządzona przez profesjonalistę /adwokata, radcę prawnego/ powinna odpowiadać wymogom określonym w ustawie dla tego, o szczególnym charakterze, pisma procesowego. W niniejszej sprawie natomiast skarga kasacyjna sporządzona przez radcę prawnego nie wskazuje, która z podstaw tej skargi odnosi się do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a która do naruszenia prawa procesowego, jako prawa formalnego, mającego zastosowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i to takiego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sporządzający skargę kasacyjną naruszenia tego nie powiązał z żadną z określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa podstaw skargi kasacyjnej. Ta konstrukcyjna wada skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał obowiązku odnosić się szczegółowo do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, gdyż nie jest zobowiązany w tym przypadku do dokonywania ocen argumentów strony, a przede wszystkim czynienia domniemań co do tego, jakie zarzuty strona w danej sprawie mogła postawić zaskarżonemu wyrokowi.
Należy jednak zauważyć dodatkowo, że w pierwszym punkcie zarzutów skargi całkowicie niejasno podnosi się, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie brał udziału właściciel działki z okresu początkowego postępowania administracyjnego i chodzi tu jak się zdaje o postępowanie ogólnoadministracyjne, podczas gdy sprawa niniejsza ma za przedmiot stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych przy czym stan prawny nieruchomości od czasu prowadzenia postępowania administracyjnego ogólnego uległ zmianie. Zupełnie niezasadnie w punkcie drugim zarzutów skargi kasacyjnej twierdzi się, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym powinny brać takie organy jak organ gminy, który wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji w postępowaniu ogólnoadministracyjnym oraz starosta, kiedy to jedyną okolicznością wskazującą zdaniem pełnomocnika strony do zapewnienia udziału w postępowaniu tych organów jest zamieszczenie ich w rozdzielniku decyzji z oznaczeniem, iż otrzymują ją "do wiadomości", co oznacza, że nie traktowano ich, zresztą całkowicie prawidłowo, jako stron postępowania.
Podnosząc jako zarzut naruszenia wskazanych artykułów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sporządzający skargę kasacyjną w istocie nie tylko nie podał, że chodzi o przepisy prawa materialnego naruszone zastosowaną przez sąd I instancji błędną wykładnią lub niewłaściwie zastosowane, lecz nawet faktycznie nie wskazał konkretnych przepisów, bowiem wszystkie wymienione artykuły dzielą się na poszczególne ustępy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej także wynika, że nie tyle chodziło o zarzut naruszenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co o błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.
Sporządzający skargę kasacyjną oparł ją także na naruszeniu art. 106 § 1 ppsa podnosząc, że Sąd I instancji nie dopuścił dowodów wnioskowanych przez stronę. Wprawdzie przepis art. 106 § 3 ppsa przewiduje, że sąd może na wniosek strony lub z urzędu dopuścić dowody uzupełniające jednakże tylko z dokumentów, oraz gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z akt sprawy oraz z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika natomiast, że stronie nie chodziło o dopuszczenie dowodu z dokumentu, lecz o przeprowadzenie przed tym Sądem nowego postępowania dowodowego (dopuszczenie dowodu opinii rzeczoznawcy), zaś takiej możliwości nie przewiduje ustawa normująca postępowanie sądowo-administracyjne.
Niezależnie od powyższego wypada też zauważyć, że podstawowym wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej jest żądanie "zmiany zaskarżonego wyroku" i uwzględnienie skargi wniesionej do Sądu I instancji, podczas gdy taka "zmiana" nie byłaby możliwa nawet w razie oparcia skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach, bez orzeczenia na podstawie art. 185 ust. 1 o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Przepis art. 188 ppsa przewiduje możliwość uwzględnienia skargi po uchyleniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji miałby zastosowanie tylko wtedy, gdyby w skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie natomiast w ogóle nie sprecyzowano zarzutów jako naruszenia prawa materialnego lub procesowego, ale znalazł się wśród zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa "art. 106 § 1 ppsa" a jest to niewątpliwie przepis prawa procesowego mający zastosowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Wymienione wyżej wady skargi kasacyjnej powodują, że konieczne było oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ppsa.