Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1048/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. [...] w P. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Nowym Tomyślu w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2011 r. nakazał w Leśnictwach Nadleśnictwa [...], zlokalizowanych na terenie powiatu [...], wzdłuż linii kolejowej [...], zarządzanej przez [...] w P. –W. G. – dyrektorowi wykonanie w ustalonym terminie obowiązków w postaci oczyszczenia do warstwy mineralnej powierzchni pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej [...], w obrębie leśnictw [...] i [...]: od km 325.011 do km 355.261 po lewej stronie linii kolejowej i od km 324.500 do km 353.100 po prawej stronie linii kolejowej, w terminie do 15 lipca 2011 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na podstawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2011 r. na terenie obszarów leśnych należących do Lasów Państwowych w obszarze granic Nadleśnictwa [...] stwierdzono nieprawidłowości, których usunięcie poprawi bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Zdaniem organu stan taki jest niezgodny z § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).
Mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) stroną zobowiązaną do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury w rozumieniu art. 4 pkt 7 tej ustawy. Organ wskazał, że brak wykonania pasów przeciwpożarowych ma istotny wpływ na zabezpieczenie przeciwpożarowe obszarów leśnych, szczególnie w okresie letnim podczas braku opadów deszczu i występowania wysokich temperatur. Ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu jest poważnym źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] S.A. [...] w P., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, bądź uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał [...]S.A. [...] w P. dokonanie oczyszczenia do warstwy mineralnej powierzchni pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej [...], w obrębie leśnictw [...] i [...] na następujących kilometrach linii kolejowych: od 325.011 do 355.261 po lewej stronie linii kolejowej i od 324.500 do 353.100 po prawej stronie linii kolejowej z terminem wykonania do dnia 9 września 2011 r. i zapewnienie ich użyteczności przez cały rok.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nakładająca na [...] S.A. – Zarządcę infrastruktury kolejowej wykonanie zawartych w niej obowiązków pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego nie budziła zastrzeżeń, zawierała natomiast wadę formalną. Mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim [...] S.A. [...] w P. Skierowanie decyzji imiennie do dyrektora Zakładu i oznaczenie go jako strony postępowania oraz nałożenie na niego określonych nakazów i zakazów jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną.
W konsekwencji decyzja dotknięta była wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., co w trybie odwoławczym skutkowało jej uchyleniem. Nadto organ podkreślił, iż analizując treść art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ww. ustawy należało uznać, że argumentacja przyjęta w odwołaniu nie znalazła uzasadnienia. W myśl art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym tylko wówczas gdy posadzenie drzew lub krzewów powodujące urządzenie pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właściciela gruntu. Prawo zarządcy, o którym w art. 55 ust. 1 ww. ustawy dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu.
Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Stąd też niezwłoczne ich wykonanie gwarantuje właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowych odcinkach.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodło [...] S.A. [...] w P. zarzucając jej naruszenie § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 2 osnowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji w związku z zagrożeniem pożarowym jakie stwarza dla obszaru leśnego ruch kolejowy, a nie odwrotnie. Ta konstatacja ma zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie mineralizacji pasów przeciwpożarowych na przedmiotowych odcinkach.
Następnie Sąd wskazał na przepisy art. 13 ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) oraz § 38 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i podniósł, że cytowane rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny sposobu wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych.
Obowiązujące rozporządzenie w § 38 ust. 2 wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają wskazane w tym przepisie rozporządzenia.
Zatem w odniesieniu do treści § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów Sąd stwierdził, że wskazując poszczególne akty prawne, ma on charakter informacyjny.
Dalej Sąd podał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, jednakże w katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). To ostatnie reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych.
W ocenie Sądu kwestią podmiotowości zajmują się natomiast przepisy ustawy. Następnie Sąd przywołał przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym i wskazał, że sposoby realizacji obowiązków o których mowa w tym przepisie określa art. 55 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
W ocenie Sądu wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 powyższej ustawy dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Zatem Sąd uznał, że prawo zarządcy o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zaś zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ww. ustawy). Dalej Sąd wskazując na art. 4 pkt 2 i 3 powyższej ustawy wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "linii kolejowej".
Reasumując, Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie dopatrzył się naruszenia przez organy obydwu instancji naruszenia zarzucanych w skardze przepisów. Nadto dodał, że analiza zapisów art. 17 ust. 1 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 ww. rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W niniejszej sprawie jest nim niewątpliwie [...] S.A. [...] w P. Nadto Sąd dodał, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Zdaniem Sądu regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Art. 55 ust. 1 powyższej ustawy dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury.
W ocenie Sądu właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w art. 56.
Dalej Sąd wskazał, że z powyższych przepisów wynika wyraźnie, iż to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie nienależącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust.
- 4. W świetle powyższego nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego to na Lasach Państwowych miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych.
W odniesieniu do art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach Sąd podkreślił, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji i mineralizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.
Następnie uznano, iż organy słusznie podkreśliły, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe. Jest nim ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Czynność ta bowiem odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali, które w zetknięciu z wysuszoną ściółką mogą zainicjować pożar lasu.
W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na to, że błędnie określała adresata i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Istotnie bowiem adresatem decyzji winien być zarządca infrastruktury kolejowej, czyli PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Poznaniu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Poznaniu zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach.
Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed tym Sądem w kwocie 960,00 zł, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie kontrolowanej decyzji w zakresie jej punktu 2 oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed tym Sądem w kwocie 960,00 zł.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca Spółka zacytowała przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów i wskazała, że regulacja ta nie zawiera katalogu podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w przeciwieństwie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r., a jedynie odsyła do regulacji ustawowych, w tym m. in. do ustawy o transporcie kolejowym. Jednakże, zdaniem Spółki, przepisy rozdziału 9 powyższej ustawy nie nakładają na zarządcę infrastruktury ustawowego obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Bowiem użycie w treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym sformułowania "ma prawo" prowadzi do wniosku, że zarządca infrastruktury ma jedynie uprawnienie, a nie obowiązek, do wykonania pasów przeciwpożarowych.
Wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Następnie skarżąca Spółka podniosła, że analogiczne stanowisko wyrażone zostało także przez Ministra Infrastruktury w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], w sprawie utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, który jednoznacznie stwierdził, iż zarządca infrastruktury kolejowej nie ma obowiązku, na gruncie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Minister wskazał ponadto, iż stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach to właściciele lasów zobowiązani są m.in. do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej.
Nadto wskazano, że niezrozumiała jest wykładnia art. 55 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o transporcie kolejowym dokonana przez Sąd, który na str. 7 uzasadnienia przedmiotowego wyroku wskazał, iż przepis art. 55 ust. 1 pkt 1-3 określa sposoby realizacji obowiązków o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stanowiąc, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach za odszkodowaniem m. in. urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, a następnie w sposób nieuprawniony - z wyjątku wskazanego w ust. 3 tegoż przepisu, wskazującego zdaniem Sądu kto ponosi faktycznie koszty wykonania pasów przeciwpożarowych - wywodzi obowiązek wykonywania przez zarządcę linii kolejowych wykonywania pasów przeciwpożarowych. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, w którym ustawodawca posłużył się wyrażeniem "może", interpretacja taka, w ocenie skarżącej Spółki, stanowi wykładnię contra legem przepisu.
Dalej skarżąca Spółka podkreśliła, że zobowiązanie zarządcy linii kolejowych do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, faktycznie sprowadza się do zabezpieczenia lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkując finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów. Wskazała przy tym, że analizując przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nie sposób przyjąć, aby zawarte w nim regulacje, sformułowane w sposób ogólnikowy i niedookreślony, mogły stanowić samoistną podstawę nałożenia jakichkolwiek obowiązków na zarządców infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu administracji niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do problemu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. W tym zakresie tak organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji wskazały na skarżącą Spółkę jako zarządcę infrastruktury kolejowej, z kolei Spółka stoi na stanowisku, iż obowiązek ten obciąża właścicieli lasów. Odnosząc się do tak zakreślonego problemu w pierwszej kolejności należało przeprowadzić rozważania natury ogólnej.
Budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym porządku prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) tematyka zasad ich realizacji uregulowana została w szczególnym trybie (rozdział 2b tej ustawy). Jak podkreślano już w założeniach wprowadzających ten akt prawny jest on wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, nr druku: 2013).
Pozostałe linie kolejowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego. Niezależnie od powyższej kwalifikacji trybu, czy też faktu realizacji inwestycji we wcześniejszym okresie, stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na te podmioty również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.
Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości oraz wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska". W nawiązaniu do zawartych w skardze kasacyjnej wywodów zauważyć trzeba, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym.
Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak więc istotne uzupełnienie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej.
Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora skargi kasacyjnej, że zarządca infrastruktury dysponuje jedynie uprawnieniem do wykonywania przedmiotowych pasów, a nie jest to jego obowiązek. Nie jest to również wykładnia contra legem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 2.07.2013 r., sygn. akt II OSK 473/12, npubl., z dnia 4.07.2013 r., sygn. akt II OSK 664/12, npubl. czy sygn. akt II OSK 874/12, npubl.).
Nadto wskazać trzeba, że norma art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym jest norma ogólną i jako taka samodzielnie nie jest podstawą do nałożenia na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązku wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, ale w powiązaniu z art. 55 tej ustawy obowiązek ten sformułowany jest w sposób wyraźny. O tym, że norma art. 17 ust. 1 w powiązaniu z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w sposób wyraźny wskazuje, kto i jakie obowiązki ma wykonać w odniesieniu do pasów przeciwpożarowych, których zadaniem jest ochrona przeciwpożarowa lasów położonych wzdłuż szlaków kolejowych, świadczy chociażby fakt, że w kilkudziesięciu sprawach dotyczących tej kwestii, sądy administracyjne nie mają żadnych wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego do wykonania przedmiotowych pasów.
W tym miejscu podnieść również należy, że jedną z zasad sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym. Do kręgu tych zasad zaliczamy między innymi "zasadę określoności prawa", z której wynika, iż przepisy prawa powinny być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99). Stwierdzić trzeba, iż akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, wyżej wymienione, regulują wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek winien być zrealizowany.
Wskazać także należy, iż Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ponad stu do chwili obecnej wydanych wyrokach, a także Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrzonych do tej pory skargach kasacyjnych w tych sprawach, prezentowały jednolite stanowisko, co do podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku dotyczącego pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa obowiązujących norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem prawa (zobacz: wyrok NSA z dnia 9.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1102/12, npubl.).
Nadto wyjaśnić należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wymieniało w § 34 ust. 3 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych (pkt 2 tego przepisu). Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok".
Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Tak więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie.
Dodatkowo podkreślić należy, że Sąd nie jest związany stanowiskiem Ministra Infrastruktury zawartym w piśmie z dnia 9 listopada 2011 r., na które powołuje się skarżąca Spółka jako na argument przemawiający za przyjęciem zaprezentowanego przez nią poglądu.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie zasługiwał na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem z przeprowadzonych wyżej wywodów wynika, że to skarżąca Spółka jest obowiązana do urządzenia i utrzymania przedmiotowych pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych w zakreślonych kontrolowaną decyzją granicach.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną jako niezasadną należało oddalić.