Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę "P." S.A. w R. i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia 1 lipca 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wydaną w I instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia 1 lipca 2003 r. w części dotyczącej powołania podstawy prawnej, tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i w to miejsce orzekł o zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 tej ustawy, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzją.
Decyzją powyższą nakazano Spółce "P." przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania magazynu roślin wraz z infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej w R., przy ul. T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S., wyznaczony przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu, w dniu 23 maja 2003 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania magazynu roślin. W dniu 17 czerwca 2003 r. odbyły się oględziny obiektu, podczas których wykazano, że powierzchnia istniejącej hali została podzielona na boksy, w których odbywał się handel artykułami przemysłowymi i spożywczymi. W obiekcie stwierdzono także istnienie czynnych punktów gastronomicznych.
W związku z powyższym decyzją z dnia 1 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. nakazał przywrócenie sposobu użytkowania obiektu budowlanego do zgodności z pozwoleniem na budowę magazynu roślin z dnia 17 maja 2002 r. oraz pozwoleniem na jego użytkowanie z dnia 25 marca 2003 r.
Składając odwołanie od powyższej decyzji "P." S.A. w R. wniosło o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. od prowadzenia niniejszego postępowania.
Rozpatrując odwołanie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "P. " S.A. w R. samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu, który – zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie – winien być wykorzystywany jako magazyn roślin. Dokonane zmiany wewnątrz hali, umożliwiające adaptację jej wnętrza dla celów prowadzenia działalności handlowej produktami przemysłowymi i spożywczymi, w sposób niewątpliwy zmieniły jej charakter z magazynu roślin na halę targową, w której obecnie prowadzona jest działalność gospodarcza inna, niż w wydanych w stosunku do tego obiektu decyzjach administracyjnych. Poprzez powyższą zmianę przeznaczenia obiektu, dokonano również zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, co spowodowało wydanie przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w K. w dniu 12 czerwca 2003 r. decyzji zakazującej jego eksploatacji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albowiem obecna sytuacja w tym obiekcie stwarza niebezpieczeństwo dla życia ludzi w niej przebywających z powodu wysokiego ryzyka powstania pożaru i braku możliwości podjęcia skutecznych działań ewakuacyjnych.
Organ odwoławczy wskazał, iż tego rodzaju zmiana przeznaczenia obiektu nie jest możliwa, ze względu na treść postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia 25 maja 1994 r., Nr [...]. Zgodnie z w/w planem teren, na którym wybudowano obiekt, użytkowany obecnie jako hala targowa, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością wprowadzenia działalności usługowej o uciążliwości nie przekraczającej poza granice działki. Z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane w dacie przeprowadzenia oględzin były zakończone, w związku z czym wydania zaskarżonej decyzji nie poprzedzono wydaniem postanowienia na podstawie przepisu art. 50 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję Spółka "P." zarzuciła, iż:
- 1) postępowanie wszczęte zostało przez organ niewłaściwy miejscowo w dniu wszczęcia postępowania, tj. w dniu 23 maja 2003 r.,
- 2) postępowanie wszczęte zostało wskutek czynności z dnia 15 maja 2003 r., w związku z którymi złożono zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa,
- 3) w protokole czynności z dnia 15 maja 2003 r. dokonano niezgodnych z rzeczywistością wpisów,
- 4) czynności w sprawie dokonano przed wszczęciem postępowania, bez zawiadomienia strony o ich terminie, zakresie i podstawie,
- 5) postępowanie prowadzone było przez osoby i organ objęty zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa i wnioskiem o wyłączenie,
- 6) postępowanie prowadzone było w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział,
- 7) nie rozpoznano wniosku o sprostowanie protokołu z czynności z dnia 17 czerwca 2003r.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dostrzegł w zaskarżonych decyzjach wady powodujące konieczność stwierdzenia ich nieważności. W sprawie nie ulega wątpliwości, że organem nadzoru budowlanego I instancji miejscowo właściwym dla terenu R. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego. W rozpoznawanej sprawie organ wyższego stopnia – Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 grudnia 2002 r., Nr [...] wyłączył powyższy organ od udziału w postępowaniu "w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w R. przy ulicy T." i wyznaczył do prowadzenia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. W ocenie Sądu nie sposób jednak z tego postanowienia wyprowadzić wniosku, iż delegacja do załatwienia konkretnej sprawy, udzielona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta S. rozciąga się również na inne postępowania, a w szczególności na postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż czasie wydawania powyższego postanowienia toczyło się przed organami nadzoru budowlanego jedynie postępowanie związane z podejrzeniem prowadzenia przez A. G. i Z. G. robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Nie zostało zatem wydane takie postanowienie przez organ wyższego stopnia, które wyłączałoby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego od prowadzenia wszystkich spraw dotyczących hali wzniesionej w R. przy ul. T. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że kompetencja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. do prowadzenia "wszystkich postępowań" wynika z pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2003 r., gdyż pismo to nie zostało doręczone stronom postępowania, a strona skarżąca dowiedziała się o nim dopiero wówczas, gdy zapytała PINB Miasta S. o jego uprawnienie do prowadzenia sprawy.
Na ocenę powyższych działań organów nie ma wpływu okoliczność, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia na wniosek Spółki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. Rozstrzygnięcie takie mogłoby być skuteczne tylko wówczas, gdyby ten organ byłby właściwy do rozpoznania sprawy.
Od powyższego wyroku "P." S.A. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszył przepis art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który upoważnia przewodniczącego składu orzekającego do zamknięcia rozprawy dopiero po uznaniu przez sąd sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Brak możliwości doszukania się jakiegoś dokumentu nie czyni zadość dostatecznemu wyjaśnieniu sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy co do istnienia tego dokumentu istnieje "zasadnicza kontrowersja" między organem administracji a stroną wnoszącą skargę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był ustalić, czy zostało udzielone upoważnienie do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta S., czy upoważnienie to zostało udzielone do załatwienia konkretnej sprawy, czy też miało ono charakter ogólnego upoważnienia do załatwienia każdej takiej sprawy podobnego rodzaju.
W ocenie skarżącego powyższe naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby okazało się, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo upoważnił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. do prowadzenia także postępowania, będącego przedmiotem skargi, to wówczas brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w jego wyniku decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienia.
W związku ze sposobem jej zredagowania koniecznym staje się przypomnienie, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w samej skardze. Stosownie do treści art. 174. cyt. ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosowanie do brzmienia tego przepisu "przewodniczący zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Przepis ten, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez Sąd, ponieważ Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż "nie mógł doszukać się wymaganego upoważnienia" do rozpatrzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S., a tego rodzaju konstatacja nie była wystarczająca do uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Obowiązkiem Sądu było bowiem ustalić czy upoważnienie takie było udzielone i "czy miało charakter uprawnienia do załatwienia konkretnej sprawy czy też uprawnienia ogólnego do załatwienia każdej sprawy tego rodzaju".
Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 113 cyt. ustawy należy stwierdzić co następuje:
Wbrew przedstawionym wyżej stwierdzeniom Wojewódzki Sąd Administracyjny w jednoznaczny sposób dokonał oceny postanowienia Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 19 grudnia 2002 r. dotyczącego wyłączenia organu. Uznał on bowiem, że sformułowanie zawarte w sentencji tego postanowienia nie daje podstaw do przyjęcia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi, został wyłączony od prowadzenia wszystkich postępowań dotyczących robót budowlanych w R. przy ul. T. Odniósł się też do pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierającego wyjaśnienia dotyczące omawianego postanowienia, uznając, że nie może mieć ono żadnego znaczenia w sprawie ponieważ nie ma procesowego charakteru.
Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji jak i decyzji organu I instancji poprzedzone więc zostało dokładną analizą zawartych w aktach sprawy dokumentów, poczynieniem stosownych ustaleń, a także dokonanej oceny, której uzasadnienie zostało zawarte w pisemnych motywach kwestionowanego orzeczenia.
Odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tej oceny nie jest jednakże możliwe z uwagi na brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd odpowiednich przepisów postępowania, np. art. 141 § 4, 145 § 1 ust. 2 cyt. wyżej ustawy.
Już tylko ubocznie należy podkreślić, że przepisy regulujące właściwość organów są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, skutkującymi w przypadku ich naruszenia nieważnością decyzji wydanej przez nieuprawniony organ (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Zatem sentencja postanowienia wyłączającego organ od załatwienia sprawy leżącej w zakresie jego właściwości winna być sformułowana w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu tego wyłączenia. Sentencja omawianego postanowienia wymogu tego nie spełnia.
Uchylając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.