Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1208/08

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., II SA/Kr 1331/05 oddalił skargi J. D., M. D., Z. D., M. D. syna J., W. D. syna J., Ł. D. syna J. i B. D. córki J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. Starosta Powiatowy w L. na podstawie art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) na wniosek Urzędu Miejskiego w L. uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dz. ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...] dla inwestycji pn. modernizacja i rozbudowa oczyszczalni pod warunkami; 1 uciążliwe oddziaływanie inwestycji winno mieścić się w granicach terenu działki, 2. oczyszczalnia nie będzie niekorzystnie oddziaływać na ludzi, świat zwierzęcy i roślinny, 3. racjonalnie zostanie rozwiązany problem postępowania z odpadami, 4 ścieki odprowadzane do wód odbiornika nie powinny pogarszać klasy czystości tych wód, 5. wykonania zieleni izolacyjno-ochronnej, 6 uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na modernizację i rozbudowę oczyszczalni, 7 utrzymania w czasie prac budowlanych pełnej sprawności istniejących urządzeń oczyszczających.

W wyniku zażaleń złożonych m. in. przez skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] marca 2001 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu uznano m.in., że przeważająca część zarzutów zażalenia odnosi się do oczyszczalni już istniejącej.

Odrębne skargi do Sądu złożyli: J. D., M. D., a także Z. D. W skardze J. D. zawarto krytykę oczyszczalni ścieków, podobnie, w skardze M. D., który ponadto wnosi o budowę nowej oczyszczalni, a Z. D., wnosiła o likwidację istniejącej oczyszczalni. Sąd połączył te sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że przedmiotem postępowania w sprawie jest postanowienie uzgadniające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a nie kwestia zajęcia nieruchomości pod inwestycję, czy też możliwości inwestycji w innym miejscu. Oczyszczalnia ścieków jest inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska i zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymagane było uzgodnienie m. in. ze Starostą decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten miał w sprawie zastosowanie na mocy art. 63 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 109, poz. 1157), który nakazuje do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe.

Organ I instancji oparł swoje postanowienie o ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzoną na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez rzeczoznawców oraz o plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. W skardze kasacyjnej J. D. reprezentowany przez adwokata z urzędu zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, które nie zostały zapłacone w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) w zw. z art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływa na wynik sprawy, poprzez uchybienie przepisom;
3. - art. 134 § 1 p.p.s.a. bowiem Sąd nie orzekł zgodnie z tą normą i nie zbadał w sposób pełny okoliczności sprawy, w tym błędnie ustalił stan faktyczny, w szczególności oddalając skargę J. D. pominął fakt, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wadliwy, co nie uszło uwadze WSA w Krakowie w postępowaniu w sprawie II SA/Kr 2769/01 przy uczestnictwie skarżącego J. D.;
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem Sąd nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
5. - art. 144 p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. albowiem Sąd nie uwzględnił stanu prawnego zaistniałego na podstawie wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2006 r. uchylającego decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji;
6. - art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. albowiem zaskarżone postanowienie obciążone jest wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - jest niewykonalne w sposób trwały bowiem nie było możliwe, aby w okolicznościach treści załączonego projektu decyzji ograniczenie jej uciążliwego oddziaływania wyłącznie do terenu, dla którego inwestor wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy ani spełnienie warunków oddziaływania niekorzystnego na ludzi świat zwierzęcy i roślinny;
7. - art. 3 § 1 p.p.s.a. albowiem Sąd utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty w sytuacji stwierdzenia w powołanym wyroku WSA z dnia 20 października 2006 r., iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o:

1. - dopuszczenie dowodu z wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2006 r., II SA/Kr 2769/01;
2. - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wniosku inwestora o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji;
3. - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji nr [...] Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2006 r., II SA/Kr 2769/01 uchylono decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...]kwietnia 2001 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienie Starosty nie stanowi samodzielnego rozstrzygnięcia, lecz jest ściśle związane z inwestycją, której dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak abstrahując od tego zaskarżone postanowienie jest niewykonalne, gdyż inwestycja nigdy nie mogła sprostać trzem pierwszym punktom warunków zawartych w nim.

Ponadto, postanowienie odnosi się do niesprecyzowanego bliżej terenu inwestycji, na co zwrócił uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 października 2006 r., a punkt 1 postanowienia Starosty przewiduje, że uciążliwe oddziaływanie inwestycji winno mieścić się w granicach terenu, dla którego inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Zarzucając w niej bowiem naruszenie prawa materialnego - § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. nr 93, poz. 589) nie wskazano, który z ustępów, punktów lub liter (§ 3) bądź punktów (§ 4) na które dzielą się powołane paragrafy został, zdaniem składającego skargę kasacyjną, naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny związany stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji czy też woli składającego tą skargę. Dlatego też zarzut naruszenia prawa materialnego - § 3 i § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. nie może zostać merytorycznie rozpoznany.

Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest badanie zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów lub czynności organów administracji według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Z tego względu nie są trafne podnoszone w skardze argumenty, iż Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2006 r., SA/Kr 2769/01 uchylił decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie Miejskiej Oczyszczalni Ścieków w L. oraz decyzję SKO w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W dacie wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie była jeszcze wydana.

Fakt jej późniejszego uchylenia nie może mieć żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem przez Sąd I instancji będącego przedmiotem skargi postanowienia. Dlatego też nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 144 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. - sformułowane w kontekście nie wzięcia pod uwagę przez Sąd I instancji wyroku z dnia 20 października 2006 r., SA/Kr 2769/01.

Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosków dowodowych

Abstrahując od tego, że podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. jest niezbyt precyzyjnie sformułowany, bowiem nie wskazano, który z punktów, czy też liter paragrafu 1 miałby zostać przez Sąd naruszony, to zupełnie nietrafne jest dopatrywanie się w zaskarżonym postanowieniu wady z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Trudno bowiem twierdzić, że postanowienie to było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały. Postanowienie to, uzgadniając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji określało warunki, które miała spełnić wydana w konsekwencji tego uzgodnienia decyzja. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś niewykonalności sformułowanych w tym postanowieniu warunków, które chociaż były rygorystyczne, to nie wydaje się, aby przy obecnym stanie wiedzy, techniki i bardzo rozwiniętych różnorodnych technologii służących ochronie środowiska, były niemożliwe do wykonania.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie, które w rozpoznawanej sprawie złożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.