Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Po 548/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Grupy Energetycznej "E." S.A. w P. i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], jak również uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 12 grudnia 2003 r., Nr [...].
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia 20 sierpnia 2002 r., Nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 1997 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Społecznemu Komitetowi Budowy Linii Energetycznej i Infrastruktury w Z. gm. S. pozwolenia na budowę linii energetycznej SN i NN, stacji transformatorowej kontenerowej oraz złączy kablowych w miejscowości Z. na działkach nr 261, 259, 264, 489, 490, 491.
Wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę złożyli R. O. oraz G. i K. W., którzy nie wyrażają zgody na przebieg linii energetycznej przez ich działki. Podczas prowadzonego postępowania stwierdzono, że organ wydający pozwolenie na budowę nie zbadał kto jest w istocie właścicielem działki nr 264. Tym samym nie uzyskano zgody właściciela tej działki, czyli R. O. Brak przedmiotowej zgody podtrzymali G. i K. W., będący od dnia 15 września 2000 r. właścicielami działki nr 264/8, powstałej z podziału działki nr 264. Powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił w ówczesnym brzmieniu, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Pismem z dnia 22 października 2002 r. K. i G. W. zażądali wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki kabla energetycznego, stacji transformatorowej, linii energetycznej i złączy kablowych w Z., nr ewid. gruntów 261, 259, 264, 489, 490, 491.
Decyzją z dnia 12 grudnia 2003 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał właścicielowi linii energetycznej SN 15kV, przebiegającej przez działkę nr 264/8 w Z. – Energetyce [...] S.A. uzyskanie zgody właściciela terenu – K. i G. W. na pozostawienie linii w obecnej lokalizacji do dnia 31 stycznia 2003 r. W ocenie organu istnieje zagrożenie dla życia i mienia właścicieli działek nr 264/8 i 264 w Z., przez które to działki przebiega linia kablowa. Wynika to z opinii eksperta Instytutu Elektroenergetyki Politechniki Poznańskiej z dnia 9 maja 2001 r., która znajduje się w aktach sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nakazał Energetyce [...] S.A. przełożenie linii energetycznej średniego napięcia poza obszar działki nr 264/8 w terminie do dnia 31 sierpnia 2004 r. po uzyskaniu właściwej decyzji o pozwoleniu na budowę w Wydziale Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w Poznaniu. Inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości, zatem należało zastosować art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpatrujący skargę w trybie uproszczonym, uznał ją za zasadną. Sąd uznał za niewystarczające i wadliwe w świetle art. 107 K.p.a. wskazanie przez organ I instancji jako podstawy prawnej art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że obowiązek w niej określony stanowi w istocie rozbiórkę. W takiej sytuacji organ powinien był rozważyć rzeczywiste przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że tezy sformułowane przez biegłego co do ustaleń w zakresie niebezpieczeństwa w przypadku awarii kabla są zbyt lakoniczne i niespójne by mogły stanowić podstawy ustaleń w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro zatem zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie istnienia przesłanek do uznania, iż robót nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to tym samym brak jest podstaw, aby zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Opierając się na opinii eksperta, organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do regulacji art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd I instancji uznał, że z akt sprawy nie wynika, by na inwestora nałożone były obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, których on nie wykonał. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy jedynie niewykonanie takich czynności może skutkować rozbiórką. W szczególności Sąd uznał, że żądanie dostarczenia dowodu na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być uznane za czynność zmierzającą do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy Sąd uznał także uchylenie decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 12 grudnia 2003 r., gdyż pozostaje ona w sprzeczności z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Całkowicie chybione jest powołanie przez organ przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż jego treść odwołuje się do oszpecenia wyglądem budynku jego otoczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W. wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi złożonej przez Grupę Energetyczną E. S.A. w P., ewentualnie o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie od Grupy Energetycznej E. S.A., ewentualnie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 50, art. 51 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające nakazanie Grupie Energetycznej E. S.A. przełożenia linii energetycznej średniego napięcia poza obszar stanowiącej własność skarżącego działki nr 264/8 położonej w Z. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 90, art. 122 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie – w szczególności niewyznaczenie rozprawy celem usunięcia występujących w przekonaniu Sądu I instancji wątpliwości – miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie strony w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże organ chcąc w sposób polubowny zakończyć spór – zastosował art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy. Powołanie przez organ w osnowie decyzji niewłaściwej czy też niepełnej podstawy prawnej przy rzeczywistym istnieniu właściwej podstawy, nie może stanowić podstawy do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zatem w skardze kasacyjnej winny być powołane przepisy prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę – uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego również wskazanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego, a także do naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od kolejności ich przytoczenia i uzasadnienia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące prawa materialnego mogą być bowiem właściwie ocenione i rozważone jedynie na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
1. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów postępowania sprowadzają się do naruszenia art. 90, 122 i 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zasługują one na uwzględnienie z następujących względów:
Przede wszystkim podkreślić należy, że kasacja wymaga nie tylko przytoczenia podstaw ale także ich uzasadnienia (art. 176 P.p.s.a.). Koniecznym elementem uzasadnienia skargi kasacyjnej jest oczywiście wskazanie, które przepisy zostały naruszone, ale także podanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej uzasadnienie dotyczące zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania wymogów tych nie spełnia. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się bowiem wyłącznie do przytoczenia treści, rzekomo naruszonych przez Sąd przepisów. Brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano w jaki sposób został przez Sąd naruszony przepis art. 90 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stwierdza, że "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a Sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie" (§ 1), a także statuujący, że "Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym" (§ 2). Nie przytoczono argumentów, które mogłyby wskazywać na naruszenie przez Sąd ww. przepisu.
To samo dotyczy zarzutu naruszenia przez Sąd art. 122 P.p.s.a. zezwalającego Sądowi rozpoznającemu sprawę w trybie uproszczonym na przekazanie jej do rozpoznania na rozprawie. W uzasadnieniu tego zarzutu również nie wskazano dlaczego Sąd w niniejszej sprawie winien z możliwości przewidzianej w tym przepisie skorzystać. Zauważyć przy tym należy, że niniejsza sprawa rozpatrywana była przez Sąd w trybie uproszczonym na wniosek K. W. i żadna z pozostałych stron – w tym również wnoszący skargę kasacyjną – nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Pozbawiony uzasadnienia jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie sposób bowiem za takowe uznać cytowanie ww. przepisu jak i przytaczanie treści Komentarza J.P. Tarno do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnośnie art. 145 cyt. ustawy.
Reasumując stwierdzić należy, iż ze wskazanych wyżej powodów zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
- 2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj. art. 50, 51 i 66 Prawa budowlanego należy stwierdzić co następuje:
Zarzut naruszenia przez Sąd wskazanych wyżej przepisów, zdaniem autora skargi polega na dokonaniu przez Sąd ich błędnej wykładni, a także niewłaściwym zastosowaniu. Analizując przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty należy jednakże uznać, iż w istocie zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd interpretacji wymienionych wyżej przepisów. W związku z powyższym stwierdzeniem, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc wadliwej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia.
Nie sposób postawić Sądowi tego rodzaju zarzutu.
Przedstawiona przez Sąd interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów jest właściwa.
W szczególności słusznie Sąd przyjął, iż zawarty w decyzji z dnia 12 grudnia 2003 r. obowiązek nakazujący właścicielowi linii energetycznej uzyskanie zgody na "pozostawienie linii energetycznej", nie znajduje żadnego oparcia w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodzić należy się z poglądem Sądu, że przedmiotem tego obowiązku mogły być wyłącznie czynności zmierzające do doprowadzenia wykazanych robót pod względem technicznym do stanu zgodnego z prawem. Niewykonanie zatem tego obowiązku nie dawało podstaw do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z dnia 8 marca 2004 r. orzekającej w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowej linii energetycznej.
Należy więc podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy należało sprawę rozpatrzyć w aspekcie art. 51 – Prawa budowlanego. Tak więc organy administracyjne winny przede wszystkim wyjaśnić czy usytuowanie i konstrukcja wybudowanej linii energetycznej nie narusza przepisów prawa budowlanego. O ile tak to czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wykluczenie takiej możliwości może czynić zasadnym orzeczenie rozbiórki.
Zgodzić się zatem należy się ze stwierdzeniem Sądu, iż w tym aspekcie sprawa przez organy administracyjne nie była rozpatrzona. Zasadnie więc Sąd przyjął, iż kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 Kpa – co czyniło koniecznym uchylenie kontrolowanych decyzji.
Z wyżej przytoczonych powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.