Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.F. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. w N. wystąpił do Starosty Nowotarskiego o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J.S. na pobór wody z potoku Czarny Dunajec dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Pozwolenie zostało udzielone decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1990 r. i zmienione decyzjami Wojewody Nowosądeckiego z [...] kwietnia 1991 r. i z [...] lipca 1995 r. Związek wyjaśnił, że decyzja wygasła wobec upływu 20-letniego terminu, zgodnie z art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087 ze zm. – dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz, że wnioskowana rozbiórka progu z desek ułatwi migrację gatunków ryb objętych ścisłą ochroną gatunkową i usunie przynajmniej częściowo negatywne skutki środowiskowe wynikające z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego.
Decyzją z [...] grudnia 2012 r. Starosta Nowotarski odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1990 r. Jako uzasadnienie decyzji organ I instancji podał brak możliwości ustalenia dokładnej daty, w której decyzja z [...] czerwca 1990 r. stała się ostateczna.
Odwołania od tej decyzji wnieśli A. w N. oraz Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty Nowotarskiego z [...] grudnia 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę decyzji wskazał między innymi art. 135, art. 138 ust. 2 i art. 139 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2012 r., poz. 145 ze zm.) w związku z art. 11 ustawy zmieniającej.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Starosta Nowotarski wszczął postępowanie, zawiadamiając strony pismem z 20 stycznia 2011 r., a następnie przeprowadził obszerną korespondencję z Wojewodą Małopolskim, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie oraz Zarządem Zlewni Górnego Dunajca w Nowym Targu. Następne 28 grudnia 2011 r. organ przeprowadził rozprawę wodnoprawną, a 28 marca 2013 r. przesłuchał świadka. Do akt sprawy załączono też protokół z kontroli realizacji ustaleń wydanego pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 1990 r., przeprowadzonej przez Starostę Nowotarskiego 21 października 2009 r. Wszystkie te działania nie pozwoliły na ustalenie dokładnego dnia (daty), w którym decyzja Wojewody Nowosądeckiego z [...] czerwca 1990 r. stała się ostateczna.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśniła, że J.Z. pismem z 12 lutego 2013 r., przesłał do organu plik dokumentów z prośbą o dołączenie do akt sprawy. Przesłane dokumenty dotyczą prowadzonego przez Wojewodę Nowosądeckiego postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 1990 r., zakończonego decyzją z [...] lipca 1995 r., zmieniającą pkt III decyzji, odnoszący się do wykonania ujęcia, doprowadzenia i odprowadzenia wody.
Organ odwoławczy przedstawił ponadto złożone w toku postępowania wnioski skarżącego o wyłączenie organów oraz ich pracowników. Wnioski te nie zostały uwzględnione.
Organ odwoławczy podał, że w punkcie II decyzji z [...] czerwca 1990 r. ustalony został czas na jaki udzielono pozwolenie - do 31 grudnia 2040 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 11 ustawy zmieniającej ustala z mocy samego prawa nowy (skrócony) czas obowiązywania obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, dostosowując go do wymogów obecnie obowiązującego art. 127 ust. 2 Prawa wodnego. Do pozwolenia wodnoprawnego z [...] czerwca 1990 r. na szczególne korzystanie z wód, wydanego na ponad 50 lat, zastosowanie ma więc art. 11 ustawy zmieniającej, co oznacza, że pozwolenie wygasło z mocy samego prawa po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzja Wojewody Nowosądeckiego stała się ostateczna. Na podstawie wszystkich dokumentów, w tym archiwalnych nie można ustalić dokładnej daty, w której omawiana decyzja stała się ostateczna. Decyzja ta została zmieniona decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] kwietnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. w obowiązującym wówczas brzmieniu.
Oznacza to, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. była z całą pewnością ostateczna przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a więc przed [...] kwietnia 1991 r., a to oznacza, że po upływie 20 lat od [ kwietnia 1991 r. można orzec o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego.
Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego musi być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. W związku z powyższym postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego oraz nałożenia obowiązku rozbiórki progu piętrzącego wodę należy przeprowadzić ponownie, mając na uwadze zbadanie całości zagadnienia, w tym zebranie informacji niezbędnych do podjęcia stosownych ustaleń w oparciu o przepisy art. 139 Prawa wodnego.
Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów (art. 10 §1 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należało też zweryfikować ustalony krąg stron, ponieważ Zarząd Zlewni Górnego Dunajca, będący jednostką terenową Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, nie jest stroną postępowania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. musiała mieć charakter decyzji ostatecznej najpóźniej [...] kwietnia 1991 r., o czym świadczy wydanie następnie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, takie założenie jest wykładnią na korzyść strony. Wobec podmiotu uprawnionego moment stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego został odsunięty w czasie do maksymalnie korzystnego terminu.
W ocenie Sądu I instancji, znaczenie dla rozstrzygnięcia ma również ustalenie kręgu stron postępowania. Strony postępowania należy ustalać nie na podstawie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, ale w oparciu o art. 28 k.p.a. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do kwestii interesu prawnego poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu przed organami administracji.
Sąd I instancji odniósł się także do złożonego przez skarżącego wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Sąd I instancji wyjaśnił, ze art. 4 ust. 4a Prawa wodnego zawiera normę prawną określającą kompetencje i zgodnie z nią organem rozpoznającym odwołania od decyzji starosty rozstrzygającego o sprawach z zakresu Prawa wodnego objętych zadaniami administracji rządowej oraz pozwolenia wodnoprawnego – jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego.
Ponadto stroną postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego reprezentuje w tej sprawie pełnomocnik będący zastępcą Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Tym samym, jak podnosi to skarżący, skoro przełożony organu odwoławczego wnosi odwołanie, to trudno uznać, że organ odwoławczy pozostanie obiektywny w załatwianiu sprawy.
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wskazał, na czym miałaby polegać niezgodność art. 4 ust. 4a Prawa wodnego z podanymi wzorcami zasad konstytucyjnych. Oparcie decyzji na podstawie art. 4 ust. 4a Prawa wodnego nie jest działaniem z przekroczeniem granic prawa lub bez podstawy prawnej. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący wskazuje na nieprawidłowość, podziału kompetencji na gruncie prawa administracyjnego w ten sposób, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a-e Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, czyli realizuje wykonuje więc funkcje właścicielskie Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony kompetencje administracyjne przekazał ustawodawca dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej i w związku z tym może zaistnieć sytuacja, w której Prezes Krajowego Zarządu wykonujący funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie Skarbu Państwa) wniesie odwołanie do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wykonującego funkcje administracyjne (w zakresie imperium).
Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia podziału kompetencji na poszczególne organy administracji publicznej nie została uznana za odrębny wzorzec regulacji konstytucyjnej. Jest to domena ustawodawcy, który może w szerokim zakresie tworzyć administrację publiczną i wyposażać ją w różnorodne zadania. Ustawodawca zdecydował, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej ma, obok kompetencji administracyjnych, także uprawnienia do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną i w tym zakresie dyrektor regionalnego zarządu realizuje te kompetencje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu (w zakresie utrzymywania śródlądowych wód powierzchniowych lub urządzeń wodnych oraz pełnienia funkcji inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym – art. 92 ust. 4 Prawa wodnego).
W ocenie Sądu I instancji, powierzenie Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa do wykonywania uprawnień właścicielskich i zarazem dyrektorom regionalnych zarządów gospodarki wodnej uprawnień administracyjnych nie narusza wzorców konstytucyjnych prawidłowej regulacji normatywnej ani też praw innych osób.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację art. 11 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, polegającą na braku dokonania wykładni językowej treści tego przepisu i posłużenie się niedopuszczalną, niekorzystną dla skarżącego wykładnią rozszerzającą skutkującą przyjęciem początkowej daty liczenia upływu 20-letniego terminu od dnia innego niż dzień w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisu postępowania, przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wada ta polega na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu postępowania przez niezastosowanie "art. 145 § 1 pkt 1 ust. b)" p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżący podtrzymał wniosek sformułowany w piśmie z 27 stycznia 2014 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczący przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego zgodności art. 4 ust. 4a ustawy Prawo wodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z art. 2 i 7 Konstytucji. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpatrzenie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej wymaga rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii.
Po pierwsze, konieczne jest rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację art. 11 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, przez przyjęcie początkowej daty liczenia upływu 20-letniego terminu od dnia innego niż dzień w którym decyzja o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stała się ostateczna. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1 (a więc zmienianej ustawy Prawo wodne), wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. W niniejszej sprawie jednoznaczne ustalenie daty ostateczności decyzji okazało się niemożliwe, choć nie budzi wątpliwości organu jak i stron postępowania, że decyzja stała się ostateczna.
Wynika to z tego, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z [...] czerwca 1990 r. została zmieniona decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] kwietnia 1991 r. w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Oznacza to, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. była z całą pewnością ostateczna przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a więc przed [...] kwietnia 1991 r., a to oznacza, że po upływie 20 lat od [...] kwietnia 1991 r. można orzec o stwierdzeniu wygaśnięcia powyższego pozwolenia wodnoprawnego. Organy trafnie więc przyjęły, że decyzja z [...] czerwca 1990 r. była ostateczna, a przyznane na jej podstawie pozwolenie wodnoprawne podlegało wygaśnięciu.
Jednocześnie trafnie organy przyjęły najbardziej korzystną dla strony datę początku biegu terminu, o którym stanowi art. 11 ustawy zmieniającej. Literalna wykładnia przyjęta przez skarżącego, z której wynika, że art. 11 ustawy zmieniającej mógłby mieć zastosowanie tylko w przypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia daty ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, nawet w sytuacji, w której sama ostateczność decyzji w tym przedmiocie nie budzi najmniejszych wątpliwości, powodowałaby, że w niektórych przypadkach art. 11 ustawy zmieniającej byłby przepisem martwym i niemożliwym do zastosowania. Niewątpliwie celem tego przepisu było wcześniejsze wygaszenie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w poprzednim stanie prawnym i w efekcie ujednolicenie statusu prawnego zarządzania zasobami wodnymi prowadzonego na podstawie tych pozwoleń. Stąd też początkowa data biegu terminu wynikającego z art. 11 ustawy zmieniającej przyjęta przez organy w niniejszej sprawie była prawidłowa, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut nieprawidłowej wykładni art. 11 ustawy zmieniającej nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
Po drugie, skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wada ta polega na wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisu postępowania przez niezastosowanie "art. 145 § 1 pkt 1 ust. b)" p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 4 ust. 4a Prawa wodnego, odwołania od decyzji starostów realizujących zadania, o których mowa w ust. 4 tego przepisu, wnosi się do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na którego obszarze właściwości następuje szczególne korzystanie z wód lub są podejmowane czynności wymagające pozwolenia wodnoprawnego albo czynności wymagające decyzji starosty w zakresie, o którym mowa w ust. 4 pkt 1. Jednocześnie stroną niniejszego postępowania jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, którego reprezentuje w tej sprawie pełnomocnik będący zastępcą Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, który na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a-e Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Jest to jeden ze szczególnych przypadków w polskim prawie administracyjnym, w którym organ administracji publicznej jednocześnie wykonuje funkcje w zakresie dominium (prawa właścicielskie wykonywane we własnym imieniu lub w imieniu Skarbu Państwa) oraz funkcje administracyjne (w zakresie imperium).
W podobnej sytuacji wielokrotnie znajdują się gminy czy powiaty jako jednostki samorządu terytorialnego, które posiadają określoną własność stanowiącą źródło ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie ich organy wydają w tych postępowaniach decyzje administracyjne, ponieważ zostały do tego powołane na podstawie stosowanych norm kompetencyjnych. Nie oznacza to jednak, że w każdym takim przypadku organy podlegają wyłączeniu, ponieważ tego rodzaju połączenie wykonywania funkcji w zakresie imperium i dominium wynika z woli ustawodawcy. Trudno zakładać, że organowi powierza się ochronę własności, w którą go wyposażono (w imieniu własnym bądź w imieniu Skarbu Państwa), a jednocześnie pozbawia się go możliwości dochodzenia ochrony prawnej tej własności. Stąd też zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podlegały uwzględnieniu, bowiem w sprawie brak było zarówno podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jak również do wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje w całości wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko odnośnie wniosku skarżącego o braku podstaw prawnych do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego zgodności art. 4 ust. 4a ustawy Prawo wodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z art. 2 i 7 Konstytucji. Argumentacja podniesiona przez Sąd I instancji w tym zakresie jest prawidłowa i nie wymaga ponownego przytoczenia.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.