Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego (pkt 1 wyroku). Ponadto Sad I instancji orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego wyznaczonemu z urzędu (pkt 2 wyroku).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm. - dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym").
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2015 r.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 23 grudnia 2009 r. i tego też dnia treść normatywna art. 2 pkt 2 ustawy utraciła moc obowiązującą w zakresie określonym przez Trybunał. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 154 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 K.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2011 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego zapadła przed zmianą art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym dokonaną ustawą z 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 2011 r., nr 72, poz. 380 - dalej jako "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 20 kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie był uprawniony do rozpatrywania wniosku skarżącego w trybie art. 154 k.p.a., o czym błędnie pouczył skarżącego w skierowanym do niego wezwaniu dotyczącym wyboru trybu postępowania. Organ w wezwaniu tym pominął również pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 2 ustawy zmieniającej co stanowiło naruszenie art. 9 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że art. 2 ustawy zmieniającej stanowi samodzielną podstawę zmiany decyzji wydanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym w jej dotychczasowym brzmieniu. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że rozważania organu dotyczące przesłanek z art. 154 k.p.a. były bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że w poprzednio wydanej decyzji organ uwzględnił treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. nie wyłącza prawa skarżącego do złożenia wniosku o zmianę decyzji w oparciu o art. 2 ustawy zmieniającej. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność uregulowania art. 2 ust. 2 ustawy, wyłączającego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia osoby deportowane do pracy przymusowej na terenie kraju i przedstawił argumentację na poparcie prawa do uzyskania tego świadczenia przez osoby wywiezione do pracy przymusowej na terenie kraju. Obecnie treść normy prawnej art. 2 ust. 2 ustawy uległa zmianie. Sąd I instancji wskazał, że organ powinien dokonać w takiej sytuacji oceny, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek wywiezienia do pracy przymusowej w oparciu o nowe uregulowanie ustawy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania skarżący powołał się na istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność związaną z przyznaniem sąsiadowi z tej samej miejscowości uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do miejscowości położonej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien zweryfikować te informacje, bowiem nie do przyjęcia w państwie prawa byłaby sytuacja, w której w analogicznym stanie faktycznym i w oparciu o ten sam stan prawny mogłyby być wydane dwie całkowicie odmienne decyzje.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ustawy z 25 lutego 2011 r. ustawy zmieniającej, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że w tej sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w tym przepisie.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 154 § 1 k.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji błędnie zastosował ten tryb postępowania. W ocenie organu, w sprawie właściwy był tryb nadzwyczajny określony w art. 154 § 1 k.p.a., a strona po uprzednim pouczeniu wybrała właśnie ten tryb dla rozpatrzenia swego wniosku.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związki z art. 9 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone,. W ocenie organu, w trakcie postępowania prawidłowo informowano stronę o stanie prawnym sprawy oraz o wynikających z niego konsekwencjach.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie w zakresie w jakim dotyczyły punktu 1 wyroku, w którym Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2015 r. Natomiast organ, pomimo zaskarżenia wyroku w całości, nie sformułował żadnych zarzutów odnośnie punktu 2 wyroku dotyczącego wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 k.p.a., który przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który pozwala na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Oprócz trybów nadzwyczajnych określonych szczegółowo w przepisach procedury administracyjnej ustawodawca przewidział ponadto w przepisach szczególnych przypadki, w których może dojść do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej. Tego rodzaju normą szczególną jest art. 2 ustawy zmieniającej, który stanowi, że zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony.
Celem tego przepisu było umożliwienie osobom, którym odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego na podstawie przepisów zakwestionowanych następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07, ponowne złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia i rozpoznanie go na podstawie przepisów w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą zmieniającą.
Podstawę prawną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, że uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd I instancji uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji błędnie jednak przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 154 § 1 i art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 154 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji. W niniejszej sprawie stanowisko to nie znajduje jednak uzasadnienia. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. mógł być i wielokrotnie był podstawą do ponownego orzekania przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w sprawach świadczeń pieniężnych z tytułu deportacji do pracy przymusowej, w związku wejściem w życie cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że za zmianą decyzji wydanej na podstawie zakwestionowanych później przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, na podstawie której to decyzji strony nie nabyły prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji, przemawiać mógł zarówno interes społeczny jak również słuszny interes strony. Żeby jednak do tego rodzaju zmiany doszło, muszą zostać spełnione przesłanki uznania, że w sprawie doszło do wywiezienia do pracy przymusowej w warunkach deportacji, do których to przesłanek szeroko odniósł się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 grudnia 2009 r. Sam fakt, że strona została wywieziona do pracy przymusowej nie oznacza jeszcze bowiem, że to wywiezienie nastąpiło w warunkach deportacji i ta przede wszystkim kwestia musi być przedmiotem rozważań organu, niezależnie od tego czy wydaje decyzję na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. czy też na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej.
Nie można zatem uznać, że w tej sprawie organ nie miał podstaw do orzekania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., a rozważania dotyczące interesu społecznego i słusznego interesu strony były bezprzedmiotowe. Tryby zmiany decyzji ostatecznej z art. 154 § 1 k.p.a. z art. 2 k.p.a. nie są trybami konkurencyjnymi i rozpoznanie wniosku w jednym z nich nie wyklucza złożenia przez stronę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej na innej podstawie.
Oznacza to, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 154 § 1 k.p.a., a ponadto naruszył art. 2 ustawy zmieniającej (choć przepis ten błędnie został określony w skardze kasacyjnej jako przepis prawa materialnego).
Sąd I instancji zarzucił ponadto organowi, że organ naruszył art. 9 k.p.a., błędnie pouczając stronę o możliwych trybach rozpoznania wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przed wydaniem decyzji organ powinien był pouczyć stronę również o możliwości złożenia wniosku w trybie art. 2 ustawy zmieniającej. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ organ rozpoznał wniosek skarżącego w oparciu o dopuszczalny w tej sprawie tryb zmiany decyzji ostatecznej przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ dokonał oceny przesłanek przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego, a ocena ta opierała się na pojęciu deportacji zdefiniowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r. Organ dokonał więc dokonał oceny w takim zakresie, w jakim zobowiązany byłby to uczynić działając na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej. Jednoczesne odniesienie się do przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, które nie podlegają badaniu w trybie art. 2 ustawy zmieniającej, nie miało zatem wpływu na rozstrzygnięcie.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, uznając, że w sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 w związku z art. 250 p.p.s.a.).