Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg N.K., A.K., P.K. i P.C. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Zakopane z [...] września 2014 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd I instancji odrzucił skargi innych podmiotów oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu Tatrzańskiego (dalej jako "inwestor"), Burmistrz Miasta Zakopane określił środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Zakopanego - połączenie drogi powiatowej nr K1656 z drogą wojewódzką nr 958.
Organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z 3 listopada 2011 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co nastąpiło po uzyskaniu uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 27 lipca 2011 r. oraz opinii sanitarnej z 13 września 2011 r. Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie.
Inwestor złożył raport 12 stycznia 2012 r.
Następnie organ I instancji uzyskał pozytywną opinię Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 5 marca 2012 r. oraz pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 22 maja 2012 r. Ponadto projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Wójta Gminy Kościelisko postanowieniem z 3 sierpnia 2012 r.
Pismem z 20 czerwca 2012 r. inwestor złożył wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do organu wpłynęło również pismo proboszcza i kustosza Sanktuarium Matki Bożej Fatimskiej w Zakopanem zawierające wniosek o analizę możliwości korekty przebiegu obwodnicy, celem ograniczenia ingerencji w istniejące i planowane zabudowania, które organ przekazał do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z prośbą o zajęcie stanowiska. Postanowieniem z 25 października 2012 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Pismem z 8 lipca 2013 r. inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, składając raport uwzględniający tzw. wariant IV społeczny przedsięwzięcia. Postanowieniem z 30 lipca 2013 r. organ I instancji podjął postępowanie. Pismem z 19 sierpnia 2013 r. organ wystąpił do inwestora o doprecyzowanie wniosku z 27 maja 2011 r. ze wskazaniem, czy wariant IV społeczny jest wariantem przedsięwzięcia preferowanym do realizacji. W odpowiedzi inwestora wskazał, że materiały przedłożone 8 lipca 2013 r. są wynikiem konsultacji społecznych, a wariantem preferowanym w dalszym ciągu jest tzw. wariant czerwony. Inwestor wskazał, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, czyli np. w wariancie IV społecznym, to wyraża zgodę na wskazanie tego wariantu jako wariantu do realizacji.
Pismem z 2 października 2013 r. zawiadomiono strony postępowania o poszerzeniu zakresu przedsięwzięcia o wariant IV, a następnie organ ponownie wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii co do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalenia ewentualnego zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Pismem z 11 października 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił możliwość wykorzystania złożonego już raportu po dokonaniu stosownych uzupełnień. Opinią z 14 listopada 2013 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że dla przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i opracowanie raportu.
Postanowieniem z 29 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta Zakopane stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu. Pismem z 3 grudnia 2013 r. inwestor poinformował organ, że uzupełniające materiały do raportu przedłożone wraz z pismem z 8 lipca 2013 r. są aktualne, obowiązujące i spełniają wymogi organów opiniujących.
Następnie 10 stycznia 2014 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał opinię, którą pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia raportu, postanowieniem z 8 maja 2014 r. pozytywnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia.
Organ wskazał, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji dotyczącej zamierzonego przedsięwzięcia, w tym raportu wraz z jego uzupełnieniem, z którego wynika, że przy uwzględnieniu wszystkich założeń zawartych w tym opracowaniu oraz spełnieniu wytycznych zawartych w uzgodnieniach właściwych organów biorących udział w postępowaniu środowiskowym, analizowana inwestycja spełni wymogi aktualnie obowiązujących przepisów ochrony środowiska. Ponadto w wydanej decyzji określono warunki jakie powinno spełniać przedmiotowe przedsięwzięcie w fazie realizacji i eksploatacji. W szczególności zobowiązano inwestora do zachowania wszystkich warunków zawartych w raporcie oraz postanowieniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jak też określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ nie stwierdził konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej, bowiem z oceny oddziaływania na środowisko nie wynika jego zdaniem potrzeba jej zastosowania.
Organ nie stwierdził konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ocenie organu, raport wykonany przez inwestora w 2013 r. oraz jego uzupełnienie z 2014 r. pozwalają na odstąpienie od przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydania tej decyzji, a przedstawione obecnie, wstępne rozwiązania projektowe pozwalają na określenie dodatkowych warunków, które powinny być uwzględnione w opracowywanym projekcie budowlanym. Organ stwierdził także konieczność wykonania analizy porealizacyjnej.
Organ I instancji odniósł się do wariantów realizacji przedsięwzięcia. W tym zakresie organ opisał wariant proponowany przez inwestora oznaczony jako wariant I "czerwony" oraz trzy racjonalne warianty alternatywne oznaczone odpowiednio jako wariant II "niebieski", wariant III "pomarańczowy" oraz wariant IV "żółty", wskazując jednocześnie na zasadnicze różnice pomiędzy nimi.
Za wariant najkorzystniejszy dla środowiska organ I instancji uznał wariant oznaczony jako wariant IV "żółty". Organ odniósł się szczegółowo do poszczególnych wariantów, w tym również wariantu zerowego.
Odwołania od powyższej decyzji Burmistrza Miasta Zakopane wniosły dwadzieścia dwie osoby będące stronami niniejszego postępowania. Sąd I instancji szczegółowo opisał treść wniesionych odwołań.
Decyzją z [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z [...] września 2014 r.
Organ wyjaśnił, że w wariancie dopuszczonym do realizacji zaskarżoną decyzją, projektowana droga ma mieć długość około 860 metrów. Będzie to droga klasy G (głównej), jednojezdniowa, dwupasowa, dwukierunkowa, z jezdnią bitumiczną o szerokości 7 metrów i prędkością projektową 60 km/h. Oprócz budowy nowego odcinka drogi, oceniana inwestycja obejmować będzie także budowę nowych elementów infrastruktury drogowej.
Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 80 ust. 2 stawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"), nie było obowiązku stwierdzenia przez organ zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ odwoławczy wskazał ponadto na możliwość innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż zaproponowany we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. W tej sprawie z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że wariantem bardziej korzystnym dla środowiska jest jeden z wariantów alternatywnych opisany jako wariant IV, który jest bardzo zbliżony do wariantu inwestorskiego, jednak nie koliduje z nowopowstająca zabudową mieszkaniową.
W ocenie organu odwoławczego, raport w wersji z lipca 2013 r. oraz jego uzupełnienie z kwietnia 2014 r. jest dokumentem kompletnym, spójnym i wiarygodnym.
Organ odwoławczy wskazał, że do akt sprawy zostało dołączone pismo z 19 lipca 2012 r. skierowane przez księdza M.M. SAC, proboszcza i kustosza Sanktuarium Matki Bożej Fatimskiej w Zakopanem do Burmistrza Miasta Zakopane. Wniosek dotyczył możliwości korekty przebiegu obwodnicy w celu ograniczenia ingerencji w istniejące i planowane zabudowania.
Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nie jest tak, że na etapie wszczęcia postępowania wariant preferowany przez inwestora do realizacji był zgodny z przepisami planu miejscowego. Z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia wprost wynika, że wszystkie przedstawione wtedy warianty przebiegu drogi miały swój początek po południowo-wschodniej stronie Sanktuarium Matki Bożej Fatimskiej, a nie w okolicach mleczarni przy ul. Skibówki położonej o kilkaset metrów dalej w kierunku północno-wschodnim. Organ zauważył przy tym, że w następstwie wspomnianego wystąpienia proboszcza Sanktuarium na Krzeptówkach inwestor zaproponował dodatkowy, alternatywny wariant realizacji przedsięwzięcia, czyli wariant IV.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że nie ma uprawnień do wskazywania przebiegu projektowanego przedsięwzięcia. Wybór trasy przedsięwzięcia należy do organu I instancji, który może, ale nie musi zaakceptować proponowany wariant wnioskodawcy lub wskazać na inny wariant przebiegu obwodnicy.
Sąd I instancji wskazał, że zakres przedsięwzięcia obejmował zarówno budowę drogi publicznej o długości ok. 870 metrów, jak i budowę mostu nad potokiem Cicha Woda.
Sąd I instancji wyjaśnił, że wniosek w sprawie złożył Zarząd Powiatu Tatrzańskiego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że to Zarząd Powiatu Tatrzańskiego był traktowany jako wnioskodawca. Wnioskodawcą (stroną) w postępowaniu administracyjnym może być tylko ten podmiot, na rzecz którego mogły być nakładane obowiązki lub przyznawane uprawnienia. Zarząd powiatu nie jest ani osobą fizyczną, ani osobą prawą, nie jest także odrębną samorządową jednostką organizacyjną i nie jest organizacją społeczną. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a jako organ osoby prawnej (powiatu) sam nie może występować we własnym imieniu. Oznacza to, że organy błędnie wskazały we wniosku jako wnioskodawcę zarządu powiatu. Takim wnioskodawcą mógł być Powiat Tatrzański.
Sąd I instancji zauważył, że w aktach sprawy jako inwestor był także wskazywany Zarząd Dróg Wojewódzkich Województwa Małopolskiego. W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowe wskazanie wnioskodawcy może stanowić wystarczającą przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że to nie organ ustala nazwę wnioskodawcy. Zdaniem Sądu I instancji, w chwili skutecznego wniesienia odwołania, organ odwoławczy dokonuje całościowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Dlatego też, organ odwoławczy powinien ustalić, czy wniosek w sprawie pochodzi od podmiotu mającego zdolność do samodzielnego występowania w tej sprawie i stosownie do tego podjąć dalsze czynności procesowe.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta Zakopane powinien był dokonać samodzielnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tej sprawie organy współdziałające w procedurze oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia stwierdziły konieczność sporządzenia raportu. Opinie w tym zakresie wydał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (opinia z 11 października 2013 r.) oraz Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (opinia z 14 listopada 2013 r.). Na tej podstawie Burmistrz Miasta Zakopane postanowieniem z 29 listopada 2013 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu dla wariantu nr IV. Dlatego też raport objął tylko jeden wariant – wariant nr IV. Raport powinien zaś zawierać opis i uzasadnienie analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska.
Powinno to spowodować sporządzenie nowego raportu obejmującego zarówno nowy wariant nr IV (nazwany społecznym), jak i pozostałe warianty, w tym racjonalny wariant alternatywny i wariant najbardziej korzystny dla środowiska. Z akt sprawy wynika, że uznano wcześniej sporządzony raport za adekwatny dla nowego postępowania w sprawie. Podmiot sporządzający raport w piśmie z 3 grudnia 2013 r. wskazał, że przedłożony w lipcu 2013 r. raport jest nadal aktualny. Analiza tego raportu wyraźnie wskazuje, że zawierał on także wariant nr IV. Oznacza to, że raport został sporządzony i dołączony do akt sprawy zanim Burmistrz Miasta Zakopane nałożył obowiązek jego sporządzenia.
W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Miasta Zakopane dokonał pobieżnej analizy raportu, a ocena tego raportu sprowadziła się do przepisania jednego z jego fragmentów, obejmującego wskazane przez wnioskodawcę warianty przebiegu proponowanej trasy. Na stronach 22-24 decyzji organu I instancji znajduje się fragment raportu, w którym uznano za wariant najbardziej korzystny dla środowiska wariant nr IV. Przedstawione przez wnioskodawcę warianty są do siebie bardzo podobne. Wariant nr I i nr IV są do siebie bardzo zbliżone. W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Miasta Zakopane powinien rozważyć, czy zaproponowane warianty nie mają charakteru pozornego, a ich jednym celem było takie ukształtowanie przebiegu obwodnicy, żeby sam wnioskodawca wskazał, który wariant będzie najlepszy i najkorzystniejszy. Dla przedsięwzięcia o długości ok. 800-900 metrów wszystkie cztery warianty w znacznej części pokrywają się w swoim przebiegu, a różnią się miejscem nawiązania do drogi powiatowej nr K1656.
Inwestor nie opracował żadnego wariantu pozwalającego na wytyczenie przebiegu obwodnicy po trasie wskazanej w uchwalonym uchwałą z 12 stycznia 2012 r. Nr XXI/287/2012 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "KOŚCIELISKA". Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, nie bada się zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu I instancji, nie oznacza to, że należy pomijać jako alternatywy przebieg drogi, który wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ma to szczególne znaczenie w tej sprawie, w której dochodzi do oczywistej ingerencji w elementy ochrony środowiska w każdym wariancie proponowanym przez inwestora.
W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie cele inwestora stoją w sprzeczności nie tylko z zasadami ochrony środowiska, ale także i z interesem społecznym. W raporcie wskazano, że warianty proponowane przez inwestora ingerują w leśno-zadrzewiony korytarz ekologiczny Tatry-Dolina Cichej Wody. Nie oceniano, czy taka ingerencja także miałaby miejsce (lub nie miałaby miejsca), gdyby wariant realizacji przedsięwzięcia obejmował trasę zawartą w planie miejscowym. Przytaczając fragmenty raportu Sąd I instancji wskazał, że porównanie wariantów prowadzi do wniosku, że wariant zaznaczony kolorem niebieskim obejmuje najmniejszy zasięg obszaru uznanego jako obszaru o bardzo wysokich walorach przyrodniczych, a wariant preferowany (żółty- wariant IV) obejmuje największy obszar o bardzo cennych walorach przyrodniczych. Wynika to z porównania przebiegu obu tras, a jak wynika z treści raportu przyjęto odwrotną interpretację stopnia oddziaływania na środowisko.
Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia zawarte w raporcie wskazują na daleko idące oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia, a organ I instancji nie dokonał oceny, czy raport rzeczywiście pozwalał na uznanie, że preferowany wariant (zgłoszony przy tym w bardzo niejasnym okolicznościach i od razu zaakceptowany przez inwestora), stanowi wariant najkorzystniejszy dla środowiska.
Sąd I instancji wskazał, że wariant wynikający z planu miejscowego byłby trzy lub czterokrotnie krótszy od wariantu wskazanego w raporcie, a zakres ingerencji w środowisko byłby zdecydowanie najmniejszy. Taki wariant mieściłby się w korytarzu komunikacyjnym łączącym obie drogi (drogę powiatową nr K1656 z drogą wojewódzką nr 958). Sąd I instancji podkreślił przy tym, że brak jakiejkolwiek analizy propozycji przebiegu obwodnicy po trasie zatwierdzonej w planie miejscowym uchwalonym równoległe do złożonego w tej sprawie wniosku, nie znajduje uzasadnienia.
Sąd I instancji zauważył ponadto, że z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji oraz tzw. rad technicznych wynika, że kwestia skomunikowania przyszłego ośrodka kultu religijnego była podstawowym i głównym wyznacznikiem każdego z przyjętych wariantów przebiegu przedsięwzięcia. Każdy wariant zakłada takie właśnie połączenie i podstawowym argumentem wskazywania przyszłych wariantów nie była chęć ochrony środowiska, ale jak najkorzystniejsze skomunikowanie przyszłego obiektu kultu religijnego z trasą komunikacyjną. Potwierdza to odpowiedź udzielona na wniosek Z.K. i P.K. zawierająca prośbę o korektę przebiegu planowanej obwodnicy, z treści której wynika, że nie można zmienić projektowanego przebiegu projektowanej obwodnicy, ponieważ uniemożliwi to dojazd do planowanego Centrum Edukacyjno-Formacyjnego im. Jana Pawła II.
W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Miasta Zakopane nie dokonał oceny raportu, przyjął wnioski raportu jako prawidłowe i nie skonfrontował ich z treścią raportu. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji nie wziął pod uwagę planu miejscowego dla obszaru projektowanego przedsięwzięcia, jak i innych aktów prawa miejscowego, np. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XVIII/299/12 z 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2012 r., poz. 1194 ze zm.). Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od dokonania własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych.
W ocenie Sądu I instancji, żaden z organów nie dokonał własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska i wiedząc o znaczącej ingerencji w środowisko uznały się za niekompetentne do wskazywania inwestorowi jakiegokolwiek innego wariantu alternatywnego.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nazywanie wybranego przez organy wariantu nr IV jako wariantu społecznego, który miałby łagodzić konflikty społeczne, było bezzasadne. Świadczą o tym dwadzieścia dwa odwołania od decyzji organu I instancji i znaczna liczba skarg do sądu administracyjnego. Przedkładane przez strony wycinki z prasy lokalnej wyraźnie przy tym wskazują, że proponowany przez organy administracyjne wariant był zaskoczeniem dla mieszkańców.
Sąd I instancji wskazał także, że zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej, należy wydać jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego przedsięwzięcia w przypadku, gdy składa się ono z kilku etapów. Z akt sprawy wynika, że budowa obwodnicy Zakopanego nie stanowi całego przedsięwzięcia. Z wniosku inwestora z 27 maja 2011 r. wynika, że całe przedsięwzięcie mogło obejmować, poza budową połączenia dróg, także przebudowę estakady w ciągu drogi powiatowej. Okoliczność, czy budowa połączenia dróg stanowi całość przedsięwzięcia, czy też w jej skład wchodzić będzie także przebudowa estakady, powinna być przedmiotem szczegółowego ustalenia przez organy.
Sąd I instancji zarzucił ponadto, że organy dokonały błędnej wykładni art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. W postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 8 maja 2014 r. znajduje się zastrzeżenie dotyczące konieczności dokonania przez wnioskodawcę nasadzeń drzew i krzewów w liczbie odpowiadającej usuwanym drzewom i krzewom. Takiego warunku brakuje w decyzji organu I instancji, a znajdujący pkt I.3. tiret trzecie, warunek dotyczący nałożenia obowiązku uwzględnienia w projekcie budowlanym warunków realizacji przedsięwzięcia zawartych w postanowieniu uzgadniającym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 maja 2014 r. jest niedostateczny.
Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko wyrażone w jednej ze skargi że w decyzji I instancji brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej. Z lektury raportu wynika, że z uwagi na wycinkę drzew zostaną zastosowane nasadzenia kompensacyjne w takiej samej ilości co wyciętych drzew, co zmniejszy negatywny wpływ na szatę roślinną oraz krajobraz. W związku z tym wprost z raportu wynika, że określony zakres kompensacji przyrodniczej musi być zastosowany.
W ocenie Sądu I instancji, organy nie powinny były pominąć, że część projektowanego przedsięwzięcia będzie lokalizowana w obszarze chronionego krajobrazu. Całkowite pominięcie przez organy administracji oceny, czy nie uznać jako alternatywny wariant przedsięwzięcia taki jej przebieg, który znajduje się poza obszarem chronionego krajobrazu, nie znajduje uzasadnienia.
Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji wadliwie stwierdził, że brak jest konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Z raportu wynika, że przedstawione wstępne rozwiązania projektowe pozwalają na określenie dodatkowych warunków, które powinny być uwzględnione w opracowywanym projekcie budowlanym. W ocenie Sądu I instancji, takie uzasadnienie jest mało przekonywujące.
Sąd I instancji dokonał oceny przebiegu postępowania z udziałem społeczeństwa stwierdzając, że budzi ono pewne wątpliwości, ale nie można stwierdzić, że organ I instancji naruszył zasady dostępu społeczeństwa do udziału w postępowaniu środowiskowym.
Sąd I instancji podzielił ponadto zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organy nie dokonały oceny raportu sporządzonego na zlecenie osoby trzeciej. Nie zbadały, czy jedynymi wariantami realizacji przedsięwzięcia są tylko te, które wskazał inwestor i czy nie ma innego wariantu alternatywnego lub bardziej chroniącego środowisko.
Sąd I instancji wskazał także, że wątpliwości budzi nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadnieniem nadania takiego rygoru nie może być sam wniosek inwestora oraz przyspieszenie realizacji przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor - Zarząd Powiatu Tatrzańskiego.
Inwestor zarzucił naruszenie przepisów materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 72 ust. 5, art. 81 ust. 1, 82 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez błędne przyjęcie, że organ ochrony środowiska niewłaściwie określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, w szczególności, że w sposób nieprawidłowy wybrał i uzasadnił wariant przebiegu planowanej obwodnicy Zakopanego.
Ponadto inwestor zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak analizy wszystkich okoliczności sprawy i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu zgodnie z dyspozycją art. 184 p.p.s.a.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu braku analizy wszystkich okoliczności sprawy i niewłaściwego wyjaśnienia przesłanek uchylenia decyzji organu I i II instancji, chociaż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest w części nieprawidłowe. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.
Po drugie, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że w świetle dyspozycji art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie z 8 maja 2014 r. zawiera warunek dotyczący konieczności realizacji przez wnioskodawcę nasadzeń drzew i krzewów. Natomiast powyższego warunku nie zawiera osnowa decyzji organu I instancji, a określony w pkt 1.3 tiret trzeci, warunek w zakresie nałożenia obowiązku uwzględnienia w projekcie budowlanym warunków realizacji przedsięwzięcia w tym zakresie jest niewystarczający, biorąc także pod uwagę, że brak jest w osnowie decyzji organu I instancji obowiązku realizacji kompensacji przyrodniczej.
Ponadto nawet z ustaleń raportu wynika, że z powodu wycinki drzew powinny być realizowane nasadzenia kompensacyjne w ilości wyciętych drzew w celu zmniejszenia negatywnego wpływu na świat roślinny oraz krajobraz. Jest to również o tyle istotne, że część projektowanego przedsięwzięcia ma być realizowana w przedmiotowym obszarze chronionego krajobrazu, co powinno być także zgodne z zasadą równowagi przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Dlatego też nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy środowiskowej w zakresie obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej, a jednocześnie nie odnosi się do dyspozycji art. 77 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy.
Należy podkreślić, że powyższe przesłanki powinny być brane pod uwagę podczas wyboru wariantu realizacji danego przedsięwzięcia, co wymagać będzie oceny w tym zakresie ze strony właściwego organu. Dotyczy to również wyników udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w procedurze realizacji przedsięwzięcia w świetle dyspozycji art. 33 – 38 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Po trzecie, Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł, że zarząd powiatu nie może być wnioskodawcą w tej sprawie, ponieważ art. 20 pkt 3 cytowanej ustawy o drogach publicznych stanowi, że do zarządcy drogi należy pełnienie funkcji inwestora w związku z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 tejże ustawy oraz art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Dlatego też zarząd powiatu jest zarządcą drogi i pełni funkcję inwestora w zakresie planowania i budowy dróg.
Po czwarte, należy podzielić stanowisko, że wybrany wariant realizacji przedsięwzięcia przez inwestora dla tego rodzaju drogi publicznej w świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej nie musi być zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wyklucza to oczywiście oceny ze strony właściwego organu wybranego wariantu realizacji przedsięwzięcia pod kątem zastosowania ewentualnie trybu z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, czyli realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie za zgodą wnioskodawcy. Natomiast sąd administracyjny nie może dokonywać merytorycznej oceny raportu w zakresie wybranego przez inwestora wariantu przebiegu drogi publicznej, przy czym nazwa wariantu (np. "społeczny") nie ma oczywiście waloru normatywnego.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że merytoryczna ocena raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko oraz obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa zgodnie z dyspozycją przepisów art. 33-38 ustawy środowiskowej, spoczywa na właściwych miejscowo i rzeczowo organach administracji publicznej, w tym również w świetle dyspozycji art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z kolei ocena prawna Sądu I instancji dotycząca naruszenia dyspozycji art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej nie jest prawidłowa, biorąc pod uwagę właściwie ustalony w tej sprawie stan faktyczny wynikający z akt sprawy, a nałożony obowiązek administracyjny, co jest dopuszczalne przez ustawodawcę, dotyczy bowiem tylko uzyskania przez wnioskodawcę decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia będącego odcinkiem obwodnicy Zakopanego w celu połączenia drogi powiatowej nr K1656 z drogą wojewódzka nr 958.
Natomiast obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w świetle dyspozycji art. 82 ust. 2 ustawy środowiskowej powinien być powiązany z oceną wybranego wariantu realizacji danego przedsięwzięcia. Ponadto jest to niezależne od nałożenia obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w świetle przesłanek, które jednoznacznie określa przepis art. 82 ust. 2 pkt 1-5 ustawy środowiskowej, przy czym przepis ten nie został objęty zarzutem kasacyjnym.
Inwestorowi udało się skutecznie podważyć jedynie część przesłanek, które w ocenie Sądu I instancji stanowiły podstawę do uwzględnienia skargi, ponieważ zarzuty kasacyjne były jedynie częściowo zasadne. Ponadto niektóre z argumentów Sądu I instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie zostały uwzględnione w zarzutach kasacyjnych. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, trafnie przyjął, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.