Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 860/15, oddalił skargę M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent W., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr 14/T/14, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 28 i 29 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013, poz. 1409) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 o ustroju W. (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych związanych z realizacją nośnika informacyjnego w układzie "V" dz. [...], obr. [...] przy ul. R. w W.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca - M. Sp. z o.o. w W. dokonał w dniu 19 grudnia 2014 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na realizacji nośnika informacyjnego na dz. [...] przy ul. R. w W.. Zdaniem organu zamiar inwestycyjny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z.-E., uchwalonego przez Radę W. uchwałą z [...] października 2006 r., nr [...], opublikowaną 16 listopada 2006r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr [...], poz. [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji M. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wobec przekroczenia terminu na wniesienie sprzeciwu; art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie; art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nieuwzględnienie uzupełnienia dokumentacji i wydanie decyzji z pominięciem całokształtu materiału złożonego do akt sprawy.
Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana instalacja tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 18 m x 6m, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z. - E.. Wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ww. uchwały w zakresie rozmieszczenia reklam i znaków informacyjno - plastycznych, ustala się: dopuszczenie realizacji reklam i znaków informacyjno - plastycznych, na warunkach określonych w pkt 2 i 3, w formie: tablicy reklamowej, nośnika reklamowego, szyldu, szyldu reklamowego, zwiastunu szyldu, bannera, reklamy świetlnej lub podświetlanej, reklamy remontowej i słupa ogłoszeniowego, dzieląc je z względu na wielkość powierzchni reklamowych na dwie podstawowe grupy: do 8 m2 włącznie i od 8 do 12 m2 włącznie.
Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b miejscowego planu: wielkość powierzchni reklamowej reklamy świetlnej lub podświetlanej oraz płaszczyzny ekspozycyjnej nośnika reklamowego nie może przekraczać 12 m2, z wyjątkiem sytuacji gdy ściana szczytowa budynku wykorzystywana jest w całości przez jedną kompozycję plastyczną (dotyczy to również reklamy remontowej).
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji zostały przedstawione fakty oraz motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Za bezzasadny organ uznał zarzut przekroczenia 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Wskazał, że momentem wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest data nadania decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Zdaniem Wojewody, przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie skróciłoby trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji.
W skardze M. sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącą; art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nie doszło do przekroczenia terminu na wniesienie sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna. W ocenie Sądu z prawidłowo przeprowadzonej przez organ analizy materiału dowodowego wynikało, iż planowana instalacja tablicy reklamowej o wymiarach ekspozycji 18m x 6m jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., tj. z § 5 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 5 ust. 2 pkt 2 lit. b tej uchwały. Sąd podzielił stanowisko organów, że ze względu na wielkość nośnika reklamowego, w tym wielkość powierzchni ekspozycyjnej przekraczającej 12 m2, niedopuszczalne było przyjęcie zgłoszenia, albowiem doszłoby do naruszenia ww. ustaleń planu. Prawidłowa była też, zdaniem Sądu, ocena organu w zakresie braku przekroczenia 30 dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.
Stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, momentem wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest data nadania decyzji w placówce pocztowej operatora publicznego. Zatem dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Przyjęcie, że datą wniesienia sprzeciwu jest data jego doręczenia stronie, skróciłoby faktycznie trzydziestodniowy termin i umożliwiłoby stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnianie daty odbioru wysłanej korespondencji. Argumentację tę wzmacnia, w ocenie Sądu, obecne brzmienie art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego, wprowadzone w celu rozwiania wątpliwości interpretacyjnych istniejących w poprzedniej regulacji Prawa budowlanego w tym zakresie. Obecnie przepis ten stanowi, że "za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego." Dlatego fakt nadania przez organ I instancji decyzji o sprzeciwie (najpóźniej) w dniu 5 stycznia 2015r., przy doręczeniu organowi zgłoszenia w dniu 19 grudnia 2014 r., należało uznać za wniesienie sprzeciwu z zachowaniem określonego w przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, trzydziestodniowego terminu.
Skargą kasacyjną M. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię/niewłaściwe jego zastosowanie:
- - błędną wykładnię art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu na dzień wydania skarżonej decyzji organu II instancji tj. na dzień [...] marca 2015 r. polegające na bezzasadnym uznaniu, że doręczenie decyzji o wniesieniu sprzeciwu po upływie 30 dni, przy założeniu iż jej wysłanie za pośrednictwem operatora pocztowego nastąpiło przed upływem zakreślonego terminu, powoduje iż sprzeciw został wniesiony skutecznie wywołując negatywne dla skarżącego skutki prawne, w sytuacji gdy skarżący wobec nie doręczenia mu po upływie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia decyzji o sprzeciwie uprawniony był do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego;
- - błędne zastosowanie art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane polegające na jego zastosowaniu, pomimo iż w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem skargi przepis ten nie został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w W., w szczególności brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu sprawy w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie oraz nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności i zarzutów podnoszonych przez skarżącego.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a to z poniższych względów.
Termin na zgłoszenie sprzeciwu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że bezskuteczny upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu.
Z charakteru tego terminu nie można jednak wyprowadzać wniosku, że termin 30 dni dla zgłoszenia sprzeciwu obejmuje także doręczenie decyzji inwestorowi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego termin 30 dniowy z art. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane obejmuje wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie tej decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (od dnia 1 stycznia 2013r. wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe) zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.
Aby móc ocenić, czy organ zachował 30 – dniowy termin, o jakim mowa w art. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie daty z jaką termin ten rozpoczyna swój bieg i daty z jaką termin bieg kończy. Dla oceny terminowości podejmowanych czynności należy przyjąć w odniesieniu do każdej ze stron postępowania te same zasady i wymagania. Z tej przyczyny przepis art. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane należy poddać ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, tj. zasadą równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, w których wskazuje się na konieczność "wniesienia" określonego aktu w terminie wskazanym w danej normie prawnej. Zasada równości wobec prawa nakazuje identyczne traktowanie wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnej, a która to sytuacja wskazuje na zaistnienie określonych w danym przepisie skutków prawnych.
Konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia, skargi czy skargi kasacyjnej przez stronę. Przyjmuje się, że termin ten strona zachowuje, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym.
Z tych przyczyn dla sposobu obliczania rozpoczęcia i zakończenia biegu terminu, a więc i ustalenia zachowania terminu należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 k.p.a.
Stosowanie zasad określonych w art. 57 k.p.a. oznacza, że dokonując wykładni art. art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nie można zapominać o przepisie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, a tym pismem w niniejszej sprawie jest decyzja wnosząca sprzeciw, zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pkt 2).
Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 30 - dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tego terminu przez organ. Organ nadzoru budowlanego, który jest adresatem normy prawnej zawartej w art. 30 ust.5 ustawy - Prawo budowlane, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. Jeżeli zatem organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności – to czas od początku do końca tego terminu jest czasem, w którym organ może dokonać tej czynności.
Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma bezpośredniego wpływu. Wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni nie obejmuje doręczenia stronie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 427/13 – LEX nr 1582121).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni obejmuje doręczenie stronie decyzji organu. Na uzasadnienie swojego poglądu strona skarżąca w skardze kasacyjnej przywołała fragmenty uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w których zaprezentowano stanowisko sprzeczne z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołano m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1131/12, który Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 299/13 - uchylił i oddalił skargę.
Wykładnia art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, wskazywana przez stronę skarżącą skraca rzeczywisty termin na zgłoszenie sprzeciwu, gdyż organ musi wziąć pod uwagę ewentualną konieczność doręczenia zastępczego. To zaś powoduje, że termin na zgłoszenie sprzeciwu w istocie może być tylko kilkudniowy, co prowadziłoby w konsekwencji do tego, że w praktyce przepisu tego w zasadzie nie można byłoby skutecznie stosować. Nie można bowiem wykluczyć takiej sytuacji, że w przypadku konieczności dokonania dwukrotnego awizowania przesyłki (14 dni), jak i w przypadku zdarzających się błędów operatora, korzystanie przez organ nadzoru budowlanego z kompetencji przewidzianych w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, okazałoby się niemożliwe, a tym samym uprawnienia organu byłyby iluzoryczne. A zatem, termin na wniesienie sprzeciwu to termin do wydania decyzji zawierającej sprzeciw i nadania jej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu został przez organ zachowany.
Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 30 ust. 6a ustawy - Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu, lecz jedynie wskazał, iż argumentację Sądu pierwszej instancji wzmacnia obecne brzmienie art. 30 ust. 6a ustawy - Prawo budowlane, które usuwa wątpliwości, jakie mogły powstawać przy interpretacji przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane przed nowelizacją tej ustawy - dokonaną z dniem 28 czerwca 2015 r. przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r., poz. 443).
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie opiera się na konkretnych danych. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.