Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1213/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 834/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. Sp. o.o. z siedzibą w P. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie wycofania z obrotu produktów oraz wstrzymania wprowadzania ich do obrotu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni, powołując się na art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 4 pkt 27 i 34, art. 44 c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.), w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że produkty pod nazwą: "Dodatek do piasku koloru niebieskiego" (12 szt.), "Rozpałka do pieca koloru zielonego" (12 szt.) i "Rozpałka do pieca koloru niebieskiego" (12 szt.) są środkami zastępczymi w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, nakazał C. Spółki z o.o. w P. wycofanie tych produktów z obrotu, wycofał je z obrotu i zatrzymał na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy. Nakazał ponadto zaprzestanie prowadzenia działalności w sklepie "[...] " w Gdyni na okres trzech miesięcy, licząc od dnia 21 czerwca 2013 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ powołał się na zawiadomienie przez organy Policji, że w ww. sklepie są sprzedawane środki odurzające w postaci tzw. "dopalaczy", mogące zagrażać zdrowiu i życiu ludzi. W dniu 21 czerwca 2013 r. upoważnieni przedstawiciele organu przeprowadzili kontrolę sanitarną. Podczas kontroli stwierdzono, że w sprzedaży znajdują się produkty, co do których istnieje podejrzenie, że są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej sytuacji produkty zostały zabezpieczone i zatrzymane przez kontrolujących. Wskazując na art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organ nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu ww. produktów i wycofanie ich z obrotu, jako produktu mającego cechy środka zastępczego.

Ponadto, mając na uwadze zagrożenie zdrowia i życia ludzi, organ nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w sklepie “[...] " w Gdyni. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnił koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

W odwołaniu C. Spółka z o.o. w P. zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 10 § 2 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów,
2. 2) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, że istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi", niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, niewyjaśnienie na czym polega zagrożenie, które miałoby zostać usunięte poprzez zamknięcie lokalu,
3. 3) prawa materialnego, w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, a także wstrzymanie wprowadzania produktów do obrotu bez określenia czasu wstrzymania,
4. 4) prawa materialnego, w postaci art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności,
5. 5) art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych,
6. 6) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem prawa,
7. 7) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne określenie treści rozstrzygnięcia, niedające się wykonać poprzez brak określenia czasu, na jaki mają obowiązywać nakazy zawarte w sentencji decyzji.

Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych oraz zagrożenie dla życia lub zdrowia, jakie stwarzają środki zastępcze, uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Powołując treść art. 10 § 2 K.p.a. wskazał, że gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w tym przepisie, nie ma zastosowania art. 81 K.p.a. Organ I instancji posiadał uzasadnione podejrzenie, że w sklepie "[...] " w Gdyni wprowadzane są do obrotu środki zastępcze, co wykazano w uzasadnieniu decyzji tego organu. Organ wskazał, że strona wprowadzała już do obrotu środki zastępcze w innych sklepach zlokalizowanych na terenie województwa pomorskiego. Organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja służy zapobieżeniu potencjalnemu zagrożeniu.

Użyte w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sformułowanie "uzasadnione podejrzenie" wskazuje na uprawnienie o charakterze prewencyjnym, za pomocą którego organy PIS mogą zapobiegać wytwarzaniu, wprowadzaniu do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznego przymiotu "stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia", a tylko w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Dopiero badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa wykażą, czy produkty te stwarzają, czy też nie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czas przeprowadzenia oceny i badania bezpieczeństwa produktów określono jako "czas niezbędny (...), nie dłuższy niż 18 miesięcy". Zapis zgodny z tym artykułem znalazł się w sentencji zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, czas przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa jest różny i zależy od rodzaju próbki, stopnia skomplikowania analizy. Tym samym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni nie mógł bardziej doprecyzować okresu niezbędnego do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa zatrzymanych produktów, a tym samym bardziej doprecyzować czasu, na który nakazano wycofać z obrotu produkty.

Z uwagi na potrzebę niezwłocznego zapobieżenia korzystaniu przez konsumentów z produktów, co do których jest podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie dla ich zdrowia lub życia, zasadne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Także zarzut przeprowadzenia czynności kontrolnych u przedsiębiorcy z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ odwoławczy uznał za niezasadny. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, w oparciu o akta sprawy stwierdził, że kontrola będąca podstawą wydania zaskarżonej decyzji przeprowadzona została po okazaniu legitymacji służbowych oraz po doręczeniu upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych. W protokole kontroli podano podstawę odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze kontroli powołując się na 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W sprawie wniesionego przez stronę sprzeciwu organ odwoławczy wskazał również, że do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdyni w dniu 25 czerwca 2013 r. wpłynął sprzeciw wobec czynności kontrolnych z dnia 21 czerwca 2013 r. Sprzeciw wpłynął po zakończeniu czynności kontrolnych, wobec czego został uznany za bezprzedmiotowy, jako że instytucja sprzeciwu wobec czynności kontrolnych służy wyłącznie wstrzymaniu czynności kontrolnych przez organ kontroli.

Zgodnie z art. 84c ust. 5-6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, celem wniesienia sprzeciwu jest wstrzymanie czynności kontrolnych i, w konsekwencji, w myśl art. 84c ust. 9 tej ustawy, odstąpienie albo kontynuowanie czynności. Wniesienie sprzeciwu wywołuje więc skutki jedynie do czynności kontrolnych będących w toku, zaś rozpatrzenie sprzeciwu może wywołać jeden ze skutków opisanych powyżej. Wypełniony zaraz po rozpoczęciu kontroli i okazany przez sprzedawczynię druk zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu - sytuację powyższą opisano w protokole kontroli z dnia 21 czerwca 2013 r. - nie został potraktowany przez kontrolujących jako wiarygodny dokument potwierdzający, że sprzeciw wpłynął do organu.

W świetle powyższego zarzut przeprowadzenia czynności kontrolnych u przedsiębiorcy z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej organ uznał za niezasadny. Zdaniem organu, nie doszło do naruszenia art. 77 ust.6 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C. Spółka z o.o. w P. zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione; art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji – zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie przesłanek zastosowanych środków prawnych, niewyjaśnienie podstawy prawnej, niewskazanie faktów i dowodów, na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia", a także niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 108 K.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw; art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie, mimo braku "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi", a także niewskazanie terminu na jaki organ nakazuje wstrzymać i wycofać produkty; art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje; art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 82, art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skonstatował, że możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie związana jest z unormowaniami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.). Wskazał, że przepis art. 44 b tej ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei, "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34).

Kontynuując wywód Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W myśl art. 27c ust. 1, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Natomiast zgodnie z art. 27 c ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt.

Według Sądu, wydanie decyzji, o której mowa w art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymaga zatem istnienia uzasadnionego podejrzenia, że produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Art.44 c ust. 1 ustawy o narkomanii, który uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania tego przepisu ustawy, stanowi o zaistnieniu uzasadnionego podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Zatem w tym ostatnim przypadku wystarczy samo powzięcie podejrzenia, że dany produkt jest środkiem zastępczym. Takie uzasadnione podejrzenie, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało.

Uzasadnione podejrzenie może wynikać z różnego rodzaju okoliczności faktycznych. W niniejszej sprawie organ sanitarny został poinformowany przez Policję, że w należącym do skarżącej spółki sklepie "[...] " w Gdyni sprzedawane są substancje, mogące zagrażać zdrowiu i życiu ludzi. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że organy nie udowodniły istnienia przesłanki wydania decyzji – uzasadnionego podejrzenia stwarzania przez produkty zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu, podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych pociąga za sobą podejrzenie stwarzania zagrożenia przez produkty zdrowia lub życia. Całokształt tych okoliczności oraz notoryjny fakt, że stosowanie środków zastępczych nie jest obojętne dla zdrowia ludzkiego pozwalał, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w sklepie skarżącej stwarzają zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdyni słusznie zabezpieczył produkty pod nazwą: "Dodatek do piasku koloru niebieskiego", "Rozpałka do pieca koloru zielonego" i "Rozpałka do pieca koloru niebieskiego". Sytuacja taka uprawniała organ pierwszej instancji do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu wymienionych w decyzji produktów, wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu oraz zatrzymania produktów. Decyzja ta miała oparcie w przywołanych przepisach art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Sąd wskazał, że podejmowane działania organu mają na celu przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego zatrzymanych produktów. Dopiero ich wyniki mogą stanowić podstawę do orzeczenia stosownych zakazów zgodnie z dyspozycją art. 27 c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Według Sądu pierwszej instancji, nie była także wadliwa decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 27 c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest zasadny. Wbrew stanowisku strony, organ odwoławczy odniósł się do faktu, że na przedmiotowych produktach widniały oznaczenia o braku ich przydatności do spożycia oraz inne oznaczenia. W ocenie Sądu, również pozostałych zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. i 81 K.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 81 K.p.a. pozwala co prawda na uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z wyłączeniem jednak okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a., gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Zdaniem Sądu, sprawa niewątpliwie wymagała szybkiego załatwienia ze względu na niebezpieczeństwo co najmniej dla zdrowia ludzkiego.

Zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji Sąd także uznał za niezasadny. Wskazał w tym miejscu ponadto trzeba na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, organy w sposób wystarczający uzasadniły decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy i przywołując stosowne przepisy prawa. Ponadto, wbrew stanowisku strony, uzasadniły także decyzję w części dotyczącej nadania jej rygorowi natychmiastowej wykonalności, wskazując na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Stosownie bowiem do art. 108 § 1 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności m. in. wówczas, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). W ocenie Sadu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w toku kontroli w dniu 21 czerwca 2013 r. nie został złożony sprzeciw w trybie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a swoje stanowisko w tym zakresie wystarczająco uzasadnił. Sprzeciw, który dotyczył kontroli z tego dnia wpłynął do organu po zakończeniu czynności kontrolnych tj. w dniu 25 czerwca 2013 r. Nadto, z protokołów kontroli sanitarnych wynika, że przeprowadzający kontrolę okazali stosowne legitymacje służbowe i upoważnienia. Z powyższych względów nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną złożyła C. sp. z o.o. z/s w P., reprezentowana przez radcę prawnego.

1. I. Zaskarżyła wyrok w całości.
2. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania:
3. a) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "uzasadnionym podejrzeniu" zagrożenia, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo wykazuje, że ani organy ani sąd nie rozważyli podnoszonych przez stronę zarzutów i nie zbadali sprawy z należytą uwagą, co doprowadziło do oddalenia złożonej skargi;
4. b) w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wydanego wyroku w ogóle do zarzutu strony o naruszeniu przez organy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarzutu o braku uzasadnienia skarżonych decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo wykazuje, że sąd nie rozważył podnoszonych przez stronę zarzutów i nie zbadał sprawy z należytą uwagą co doprowadziło do oddalenia skargi.
5. III. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
6. a) w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęcie przez sąd, że przesłanki art. 27c ust.3 pkt 2 i art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są tożsame i nie wymagają osobnego uzasadnienia, mimo że z treści przepisu wynika wprost, że konieczne jest ustalenie realnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, gdyż nakaz wydany jest na czas "niezbędny do usunięcia zagrożenia", a przesłanki wydania nakazu o zaprzestaniu prowadzenia działalności nie są tożsame z przesłankami wydania decyzji o wstrzymaniu do obrotu produktów;
7. b) w postaci art. 77 ust. 6 w związku z art. 84c ust. 6, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na błędnej wykładni przepisu i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, mającymi istotny wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nie odstąpieniu – wbrew normie przepisu art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – od dalszych czynności kontrolnych, co miało znaczący wpływ na wyniki tej kontroli, gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z prawem, przeprowadzenie kontroli należałoby uznać za nieważne, organ nie miałby żadnych ustaleń do wydania decyzji, a ponadto należałoby odstąpić od podjęcia dalszych czynności, tj. skierowanie próbek produktów, zatrzymanych w trakcie kontroli, na dalsze badania;
8. c) w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez sąd, za stanowiskiem organu, że zawiadomienie pracowników kontrolującego o złożonym za pośrednictwem poczty polskiej sprzeciwie do siedziby organu, nie powoduje wstrzymania czynności kontrolnych, mimo że przepis stanowi, że "wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia", co nastąpiło 21 czerwca 2013 r. czego dowodem jest wpis w protokole kontroli z dnia 21 czerwca 2013 r. o złożeniu kontrolowanego pisemnego zawiadomienia kontrolującym;
9. d) w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie prze Sąd, że "organ odwoławczy zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że w toku kontroli w dniu 21 czerwca 2013 r. nie został złożony sprzeciw w trybie art. 84c (...) sprzeciw, który dotyczył kontroli z tego dnia wpłynął do organu po zakończeniu czynności kontrolnych, tj. w dniu 25 czerwca 2013 r.", mimo że pismo ze sprzeciwem zostało wniesione w dniu 21 czerwca 2013 r. na co wskazuje jednoznacznie data stempla pocztowego, sąd błędnie utożsamił pojęcie "złożenia sprzeciwu" z datą "wpłynięcia sprzeciwu do siedziby organu", co należy uznać za całkowicie błędne, gdyż przepis stanowi o "wniesieniu sprzeciwu", a nie o "wpłynięciu pisma do organu".
10. IV. Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 P.p.s.a. wniosła o:
11. a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku,
12. b) zasądzenie na rzecz skarżącego od Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, reprezentowany przez radcę prawnego.

Wniósł o:

1. 1. oddalenie skargi kasacyjnej;
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Wbrew bowiem przedstawionemu zarzutowi, organy podały podstawę prawną t.j. art. 44b i art. 44c ust. 1 w związku z art. 4 pkt 27 i pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.), a także art. 27c ust. 1 oraz art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Odniesienie się do zarzutów stawianych przez stronę do decyzji organu pierwszej instancji zawiera się na gruncie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 K.p.a., w warstwie prawnej, na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z obowiązku tego organ odwoławczy wywiązał się. Konstrukcja uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest taka, że właśnie odnosząc się do zarzutów odwołania, Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przeprowadza wywód prawny – wykładnię norm prawa materialnego oraz zastosowanie tych norm w niniejszej sprawie. Wywód ten zawiera także analizę zarzutów procesowych z ich oceną na tle przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora. czynności.

Nadto, wbrew opisowi naruszenia zawartemu w analizowanym zarzucie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawiązano do zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wojewódzki Inspektor odnotował, że skarżona decyzja zawiera uzasadnienie zastosowania art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej, zarówno ustępu 1 powyższego artykułu (uzasadnione podejrzenie), jak również ustępu 3 dotyczącego zatrzymania produktów i wydanego nakazu czasowego zaprzestania prowadzenia działalności. Organ odwoławczy błędnie powołuje przy tej treści przepis art. 27c ust. 3 pkt 1 zamiast pkt 2, ale uchybienie to ma charakter omyłki, a nie naruszenia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę na to, że odpowiedni fragment uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji rzeczywiście wskazuje przyczynę zastosowania dyspozycji z art. 27c ust. 3 pkt 2. Nakaz zaprzestania prowadzenia działalności w sklepie "[...]" Powiatowy Inspektor uzasadnił potrzebą wyeliminowania obrotu produktami stanowiącymi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

To zaś, czy organy, a następnie Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz czy właściwie zastosowały dyspozycję tej normy, jest zagadnieniem materialnoprawnym.

Nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do zarzutu strony o naruszeniu przez organy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarzutu o braku uzasadnienia skarżonych decyzji w tym zakresie. Zarzut braku uzasadnienia skarżonych decyzji w tym zakresie został omówiony wyżej i można tylko przypomnieć, że jest on bezpodstawny. Natomiast Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie wskazał w rozważaniach precyzyjnie na przepis art. 27c ust. 3 pkt 2. Jednak przedstawiając stan sprawy przytoczył zarzut skargi odnoszący się do naruszenia tego przepisu. Wyjaśniając zaś podstawę prawną stwierdził, że niewadliwa jest decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzje organu pierwszej instancji, a tym, samym, zarzut naruszenia art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest zasadny.

Konstatację tę poprzedził obszerny wywód, z którego wynikało, że w ocenie Sądu, w należącym do spółki sklepie są sprzedawane substancje, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mogą zagrażać zdrowiu i życiu ludzi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegającego na błędnej jego wykładni i przyjęcie przez sąd, że przesłanki art. 27c ust. 3 pkt 2 i art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej są tożsame i nie wymagają osobnego uzasadnienia, mimo że z treści przepisu wynika wprost, że konieczne jest ustalenie realnego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, gdyż nakaz wydany jest na czas "niezbędny do usunięcia zagrożenia", a przesłanki wydania nakazu o zaprzestaniu prowadzenia działalności nie są tożsame z przesłankami wydania decyzji o wstrzymaniu do obrotu produktów.

Zgodnie z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z przepisu tego wynika, że właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu w przypadku wydania decyzji o wstrzymaniu jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub wycofania produktu z obrotu. Skoro przesłanką wstrzymania wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu lub wycofania produktu z obrotu jest uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 27c ust. 1), to ta sama przesłanka jest wystarczająca dla nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu.

Pojęcie zagrożenia, o którym mowa w dalszej części przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 nie może być rozumiane inaczej, niż zagrożenie życia lub zdrowia, o którym mowa w art. 27c ust. 1, do którego przepis art. 27c ust. 3 nawiązuje. W konsekwencji, przepisy art. 27c ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy odczytać w ten sposób, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, a nadto nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni rozważanej normy.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie prze Sąd, że "organ odwoławczy zasadnie w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że w toku kontroli w dniu 21 czerwca 2013 r. nie został złożony sprzeciw w trybie art. 84c (...) sprzeciw, który dotyczył kontroli z tego dnia wpłynął do organu po zakończeniu czynności kontrolnych, tj. w dniu 25 czerwca 2013 r.", mimo że pismo ze sprzeciwem zostało wniesione w dniu 21 czerwca 2013 r. na co wskazuje jednoznacznie data stempla pocztowego, sąd błędnie utożsamił pojęcie "złożenia sprzeciwu" z datą "wpłynięcia sprzeciwu do siedziby organu", co należy uznać za całkowicie błędne, gdyż przepis stanowi o "wniesieniu sprzeciwu", a nie o "wpłynięciu pisma do organu".

Przede wszystkim ocenić należy, że podstawa kasacji została skonstruowana wadliwe. W opisie naruszenia wnosząca kasację nawiązuje do indywidualnej sytuacji związanej z konkretną czynnością proceduralną wniesienia sprzeciwu. Tymczasem wykładnia prawa jest procesem ustalania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Wadliwość ta nie uniemożliwia merytorycznego odniesienia się do zarzutu. W końcowej części opisu naruszenia zarzuconego w analizowanym zarzucie kasacji wnosząca kasację podniosła bowiem, że sąd błędnie utożsamił pojęcie "złożenie sprzeciwu" z datą "wpłynięcia sprzeciwu do siedziby organu". Tego rodzaju sformułowanie ma zaś charakter abstrakcyjny i odpowiada sposobowi naruszenia, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 84c ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w kasacji, za datę wniesienia sprzeciwu uznać należy datę jego wpływu do organu (por. Dariusz Zalewski "Sprzeciw na czynności kontrolne w orzecznictwie sądów administracyjnych", ZNSA 2011/1/s. 56; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1067/13, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafne jest ustalenie, że okazany przez sprzedawczynię, niewypełniony, podpisany in blanco przez J. Gołembiowskiego druk zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, przyjęty jako załącznik do protokołu kontroli z dnia 21 czerwca 2013 r., nie był zawiadomieniem o złożeniu sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu do organu nastąpiło w dniu 25 czerwca 2013 r., a więc już po zakończeniu czynności kontrolnych.

W konsekwencji, nie są również zasadne zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 77 ust. 6 w związku z art. 84c ust. 6, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającego na błędnej wykładni przepisu i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. Nie było bowiem podstaw do odstąpienia od czynności kontrolnych.

W świetle powyższego, nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut odnoszący się do błędnego zastosowania art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, według którego, zawiadomienie osób wykonujących czynności kontrolne o złożeniu sprzeciwu za pośrednictwem poczty nie wstrzymuje czynności kontrolnych, jeśli sprzeciw w chwili zawiadomienia nie dotarł do organu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 1 P.p.s.a.