Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1214/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 628/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę na uchwałę nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. z wyłączeniem terenu osiedla "[...]"; oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta L. z [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]", domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. - naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] poprzez brak "wygodnego" dojazdu do tych nieruchomości;
2. - utworzenie załącznika graficznego do uchwały na mapie nie odzwierciedlającej stanu prawnego przebiegu granic poszczególnych nieruchomości,
3. - fałszywe pozorowanie istnienia w terenie wielu dróg pobocznych, jak i prywatnych,
4. - obrysowanie wszystkich dróg, również tych prywatnych - KDw - grubą linią ciągłą, co według legendy stanowi "Granica terenu zabudowy/w rozumieniu ustawy o drogach publicznych", czyli określenie terenów prywatnych dróg wewnętrznych drogami na zasadzie ustawy o drogach publicznych,
5. - niezapewnienie i brak ochrony dojazdów do zabudowanych nieruchomości, rezerwując tereny prywatne pod cele niepubliczne, "z wiedzą o wątpliwej realizacji i niemożliwej egzekucji takiego wykonania dróg".

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem działki ewid. nr [...] obr. [...] w L., na której, w 1993 r. rozpoczął budowę domu. Miasto L., w wydanej mu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dokonało zapisu nakładającego obowiązek znacznego ograniczenia zabudowy tej nieruchomości. Został poinformowany przez Burmistrza, że inny sposób zabudowy nieruchomości nie jest możliwy, gdyż obowiązujący plan zagospodarowania rezerwuje miejsce na ochronę istniejącej drogi oraz jej obsługę i że przepisy nie zezwalają na bliższą zabudowę od strony ul. Ż. niż 8 m., a część północna i wschodnia to planowany teren zielony (rekreacyjny). Po dokonaniu analizy części graficznej uchwały skarżący stwierdził, że plan zagospodarowania miasta L. jest sporządzony na mapie, na której granice działek ewidencyjnych nie odzwierciedlają stanu prawnego co do przebiegu granic poszczególnych nieruchomości i wykazana dz. ew. [...] faktycznie w znacznej części wrysowana jest na własności skarżącego; brak działki ewidencyjnej, która faktycznie powstała z pg.

Ik. [...], po której posiada prawo służebności przejazdu; działki ew. [...] i [...] wrysowano w miejscu dojazdu skarżącego i oznaczono symbolem "MN"; działka ewid. [...] wrysowana została obok gruntu, z którego powinna powstać (pg. lk. [...]) itd. Ponadto w części graficznej wrysowano dojazd do m.in. zamieszkanego budynku mieszkalnego na dz. ew. [...] poprzez dz. ew. nr [...], [...] i [...] w miejscu istniejącego płotu, słupa elektrycznego i słupa telefonicznego, oznaczając ten dojazd symbolem "KDw". Na ogrodzonej i nieprzekraczającej szerokości 4 m. działce ew. [...] wrysowano kolejną drogę, oznaczając ją również symbolem "KDw". Na działce ew. [...] wrysowano drogę w miejscu istniejącego płotu i oznaczono symbolem "KDw". Na terenie wrysowanych działek ewidencyjnych [...] i [...] wskazano symbol "MN". Niniejsze również na gruncie, który obejmuje służebność przechodu, przegonu, przejazdu wpisany m.in. Księgach Wieczystych prowadzonych dla działek skarżącego nr [...], [...], [...].

Ponadto podniósł, że w części tekstowej planu miejscowego w Rozdziale 5 "Komunikacja" wskazano, że powiązania zewnętrzne miasta L. oraz obsługę komunikacyjną zapewnia miastu układ drogowy, tereny urządzenia i obiekty obsługi komunikacji samochodowej oraz kolejowej. Bezpośrednią obsługę terenów zainwestowania i dojazdów do nich zapewnia sieć dróg (ulic) miejskich, w tym: (...) oraz prywatne wewnętrzne dojazdy - dojścia oznaczone w rysunku planu symbolem KDw na szarym tle (pkt 3). Omówiony w punkcie 1-3 i wskazany w rysunku planu układ komunikacyjny zapewnia dostęp z poszczególnych kompleksów terenów budowlanych do dróg publicznych. Zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów - dojść do poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez ich właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich (pkt 6). Dopuszcza się (bez obowiązku zmiany planu), wynikającą z bieżących potrzeb korektę przebiegu i długości poszczególnych odcinków oznaczonych w rysunku planu symbolem KDw prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów - dojść, jak też realizację innych nie wskazanych w rysunku planów, pod warunkiem zabezpieczenia dostępu do poszczególnych działek budowlanych szerokości minimum 4,50 m (pkt 9).

W ocenie skarżącego zacytowane wyżej zapisy wraz z częścią graficzną pozbawiają skarżącego istniejącej drogi oraz "jej 20 m, potem 15 m., światła", zobowiązując go do wykonania następnej drogi, położonej obok, usunięcia płotu, usunięcia istniejącego słupa telefonicznego, którego właścicielem jest Telekomunikacja i wymuszenia na właścicielach działek ew. [...] i [...] podobnych czynności, celem możliwości dojazdu do własnego domu, któremu Burmistrz Miasta L. kilkanaście lat wstecz ograniczył możliwość zabudowy nieruchomości, następnie nadał numer przy ul Ż. [...], co gwarantowało dojazd, a budynek został oddany do użytku.

Natomiast zapewnione prawa na działkach sąsiednich - bowiem prawo działa w obie strony, obecną uchwałą, zostały unieważnione. Pas ochronny ul. B. został również zlikwidowany. W ocenie skarżącego takie obciążenie jest niewspółmierne do korzyści, gdyż korzyści z tego rozwiązania czerpie nie interes publiczny, lecz wyłącznie osoby trzecie, wyłącznie kosztem obciążenia działki ew. [...], [...], [...], [...], [...].

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w pierwszym rzędzie stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta L. nr [...] z [...] grudnia 2004 r. nie była przyjęta z naruszeniem przepisów w zakresie właściwości organów. Nie stwierdził również, aby wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nadto w ocenie Sądu w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość strony skarżącej organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta L. nr [...] z [...] grudnia 2004 r. w zakresie działek skarżącego, w tym działki drogowej nr [...] oznaczonej symbolem KDw oraz sąsiadującego terenu drogi dojazdowej o symbolu KDW jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. przyjętego uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2000 r. Sąd zauważył przy tym, że ustalenia studium charakteryzują się dużym stopniem ogólności zarówno jeśli chodzi o jego część tekstową, jak i graficzną. Niemniej jednak wskazał, że zgodnie z ustaleniami studium w zakresie kierunków rozwoju komunikacji należy zapewnić modernizację i realizację nowych ulic – lokalnych klasy l i dojazdowych klasy D – w miarę potrzeb wynikających z uruchomienia nowych terenów budowlanych w miejscowym planie. W studium obok konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej poprzez drogi wewnętrzne przyjęto także minimalne obowiązujące przednie linie zabudowy w tym dla dróg wewnętrznych, dopuszczając jednak możliwość zmniejszenia tych minimalnych odległości wynikających z istniejącej zabudowy lub ukształtowania terenu.

Sąd stwierdził, że stosownie do zapisu rozdziału 5 pkt 3 kontrolowanego planu miejscowego bezpośrednią obsługę terenów zainwestowania i dojazd do nich zapewnia m in. sieć dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW z dopuszczeniem ich remontów i przebudowy wynikającej z potrzeb technicznych oraz prywatne wewnętrzne dojazdy – dojścia oznaczone w rys. planu symbolem KDw na szarym tle. W punkcie 4 planu miejscowego wskazano, że szczegółowy przebieg projektowanych dróg zostanie ustalony na etapie opracowania dla nich projektów budowlanych z dopuszczeniem korekt wskazanego na rysunku planu ich przebiegu bez obowiązku zmiany planu, pod warunkiem nienaruszania pozostałych ustaleń planu oraz praw osób trzecich. Zgodnie z pkt 6 omówiony w punkcie 1- 3 i wskazany na rys. planu układ komunikacyjny zapewnia dostęp z poszczególnych kompleksów terenów budowlanych do dróg publicznych. Zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów- dojść poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich.

Nadto w punkcie 9 planu ustalono dla dróg wewnętrznych o symbolu KDW minimalną szerokość w liniach rozgraniczających dla ciągów pieszo-jezdnych – 5m. a dla ul. jednopasmowej z mijankami – 3,5 m, wskazując iż w uzasadnionych przypadkach wynikających z istniejącego zainwestowania, zagospodarowania oraz ukształtowania terenu dopuszcza się indywidualne stosowanie odcinkowych odstępstw od pow. parametrów w uzgodnieniu z administratorem drogi (ulicy). Dopuszcza się (bez obowiązku zmiany planu) wynikającą z bieżących potrzeb korektę przebiegu i długości poszczególnych odcinków oznaczonych symbolem KDw prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów - dojść (....).

Mając zatem na uwadze zarówno ustalenia przyjęte w studium oraz treść rozdziału 5 w punktach: 3, 4, 5, 6 i 9 planu miejscowego Sąd I instancji wskazał, że treść planu jest zgodna ze studium, które nakazuje zapewnić obsługę komunikacyjną dla nowych terenów budowlanych także poprzez realizację i modernizację dróg wewnętrznych. Jednocześnie obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym, który kwestionuje skarżący, oraz obszar z nim bezpośrednio sąsiadujący - zgodnie z częścią graficzną planu - prawie w całości został objęty funkcją mieszkalną o symbolu MN i jest to w większości "obszar do zainwestowania". W związku z powyższym nie tylko dopuszczalne ale wymagane było uwzględnienie wewnątrz tego terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej sieci dróg wewnętrznych.

Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zarzutom strony skarżącej, wskazane w załączniku graficznym drogi wewnętrzne nie "pozorują istnienia w terenie dróg pobocznych i prywatnych", gdyż ustalenia planu określają teren pod ich realizację przy zachowaniu wszystkich dodatkowych warunków przewidzianych w ww. rozdziale 5 planu. Wbrew zarzutom strony skarżącej, która podnosi, że Gmina poprzez ustalenia przedmiotowego planu miejscowego, w których drogi wewnętrzne o symbolu KDW i KDw zostały wyznaczone na gruntach prywatnych "zrzuciła obowiązki własne na osoby fizyczne bez możliwości słusznego odszkodowania" Sąd wskazał na ustalenia planu zapisane w rozdziale 5 pkt 4, który jednoznacznie rozstrzyga, że przebieg projektowanych dróg zostanie ustalony na etapie opracowania projektów budowlanych z dopuszczeniem korekt i bez naruszania praw osób trzecich. A zatem także osób uprawnionych z tytułu służebności gruntowych, natomiast stosownie do ustaleń cyt. punktu 6 planu dojazdy do poszczególnych działek pozostawia się do realizacji przez właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich.

Dlatego Sąd I instancji uznał, że na szczególną uwagę zasługuje prognoza skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. Miasta L. (z wyłączeniem osiedla [...]) z czerwca 2004 r., w której w rozdziale II. 4 dla dróg miejskich wewnętrznych o symbolu KDW uwzględniono środki finansowe m. in. na wykup terenu budowlanego w liniach rozgraniczających i terenu rolnego oraz na realizację tej klasy dróg. W konsekwencji Sąd uznał, że nieuzasadnione są ww. obawy podnoszone w skardze.

Sąd I instancji podniósł, że w zaskarżonym planie miejscowym położono duży nacisk na zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów do zainwestowania pod budownictwo mieszkaniowe (symbol planu MN), ale także zagwarantowano możliwość korekt w zakresie przebiegu ustaleń dotyczących dróg wewnętrznych wyznaczonych w planie miejscowym. Jako niezasadny uznał zarzut sporządzenia załącznika graficznego do przedmiotowego planu miejscowego na niewłaściwej mapie, "która nie odzwierciedla stanu prawnego przebiegu granic poszczególnych nieruchomości", w tym stanu wynikającego z rozgraniczeń przeprowadzonych po 2004 r. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany na mapie w skali 1:1000 przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu [..] lipca 2003 r. za numerem [...] i w związku z tym nie mógł uwzględniać podziałów i rozgraniczeń przeprowadzonych w okresie późniejszym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych w tym art 21, 32 i 64 Konstytucji RP, a także Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającego na ograniczeniu prawa własności na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] Sąd wskazał, że prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości, co wynika zarówno z treści powołanych przepisów Konstytucji RP, jak i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd zauważył, że strona skarżąca nie została pozbawiona wszystkich uprawnień właścicielskich. M. J. jako właściciel i współwłaściciel może nadal korzystać i rozporządzać nieruchomością w zakresie przewidzianym przez przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie w części obejmującej całą działkę nr [...] i częściowo działkę [...], która w części jest już zabudowana – skarżący może posiadaną nieruchomość zabudować zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu miejscowego.

Co do pozostałej części ww. nieruchomości obejmującej działkę nr [...] oznaczoną w ustaleniach planu symbolem KDw Sąd wskazał, że jest ona przeznaczona pod drogę wewnętrzną, przy czym na takie przeznaczenie tej działki wskazuje wyraźnie także kształt w jakim została geodezyjnie wydzielona. W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia planu nie pozbawiły strony skarżącej możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich jakkolwiek uprawnienia te zostały ograniczone ponieważ część nieruchomości skarżącego oznaczona jako działka nr [...] znalazła się w obszarze prywatnych dróg wewnętrznych, jak również część działki nr [...], co nie pozostaje także bez wpływu na sposób zagospodarowania przylegających do nich nieruchomości oznaczonych jako działki budowlane. Właścicielowi pozostawiono jednak inne możliwości zagospodarowania i rozporządzania przedmiotowym terenem.

Nadto Sąd podkreślił, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie mają charakteru dowolnego. Są zgodne z wymaganiami studium oraz pozostałą dokumentacją, w tym prognozą skutków finansowych w zakresie jaki dotyczy kosztów wykupu nieruchomości czy prognozą oddziaływania na środowisko. W świetle cyt. ustaleń planu miejscowego nie można uznać, iż kwestionowany plan narusza zasadę równości preferując interes wspólnoty lub innych osób prywatnych w porównaniu z interesem strony skarżącej. Sąd zaznaczył także, że organ podejmował - przy opracowywaniu projektu planu - próby jak najszerszego uwzględnienia interesu indywidualnego poszczególnych właścicieli nieruchomości poprzez umożliwienie im zabudowy posiadanych nieruchomości, włączając w to nieruchomość skarżącego. A zatem, przede wszystkim ze względu na ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium i brak rozwiązań alternatywnych (ponieważ zapewnienie komunikacji dla wszystkich terenów MN musi się wiązać z ograniczeniem prawa własności osób trzecich) powoduje, iż w ocenie Sądu nie można przyjąć, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszają konstytucyjne prawo własności w odniesieniu do skarżącego w takim zakresie, że istota tego prawa byłaby naruszona. Sąd I instancji ponownie podkreślił, że rozwiązania planistyczne zawarte w planie wprowadzonym zaskarżoną uchwałą pozostają w ścisłym związku z wymaganiami studium, a tym samym nie są wadliwe.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. J. zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 21, art. 32, art. 64, art. 87 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z art, 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, art. 6, art. 15 ust 2 pkt 6, art. 16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., poprzez naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie prawa własności;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
3. - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a,
4. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że z jednej strony Sąd stwierdza, że ustalenia studium muszą być wiążące i zgodne z uchwalonym planem miejscowym, z drugiej zaś strony dopuszcza dużą dowolność studium wobec uchwalonego planu. Uszło uwadze Sądu, że studium nie przewiduję w art. 10 u.p.z.p. linii zabudowy dla dróg, lecz duży nacisk kładzie w ust. 1 pkt 8 na uwzględnienie stanu prawnego gruntów. Natomiast w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca bezwzględnie nałożył na organ sporządzający projekt planu miejscowego obowiązek określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. nie posiada wymaganego prawem " linii zabudowy", co skutkować winno nieważnością uchwały rady miasta w całości lub części stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżący wskazał, że przyjęty zaskarżoną uchwałą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. został sporządzony z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., który wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Omawiany plan sporządzony został w skali 1:5000, co również skutkować winno nieważnością uchwały stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy.

Skarżący podniósł także, że o ile treść zaskarżonej uchwały jest czytelna na stronie internetowej Miasta L., to część graficzna odzwierciedla wyłącznie graficzny obrys Miasta L. (plik PDF w rozmiarze 0,08 Mb), który jest ogólnikowy, nieprecyzyjny, a przede wszystkim mało czytelny. W ocenie skarżącego powoduje to, że uchwała została sporządzona w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 16 ust 1 u.p.z.p., co również zostało dyskretnie pominięte i przemilczane przez Sąd I instancji.

Skarżący podniósł, że z uregulowań zawartych w art. 6 i 15 ustawy wynika szerokie uprawnienie miasta do ustalania w planie miejscowym przeznaczenia terenu i zasad gospodarowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że wszelkie wprowadzone ustaleniami planu zakazy ograniczające sposób wykonywaniu własności winny mieć umocowanie w uregulowaniach ustawowych. Wprowadzanie wszelkich zakazów przepisami planu miejscowego, które ograniczają prawo własności musi mieć wobec tego wprost przełożenie na uprawnienie do ich stanowienia w normie ustawowej.

W ocenie skarżącego Rada Miasta L., dokonała niedopuszczalnych przesunięć granic działek ewidencyjnych m.in, [...], [...] i [...] obręb [...] w L. wprowadzając do planu zapisy dotyczące postulowanej komunikacji wewnętrznej, których skarżący jest właścicielem i współwłaścicielem wraz z małżonką naruszając granice i stan prawny powyższych nieruchomości. Jak wynika z rysunku planu na ogrodzonej działce skarżącego nr ew. [...] wrysowano drogę, oznaczając ją symbolem "KDw". Jej przebieg został tak ustalony, że planowany układ komunikacyjny obejmuje całą działkę, a droga prowadzi "donikąd". Działkę nr ew.[...], który jest również współwłasnością skarżącego oznaczono również symbolem "KDw", który stanowi dojazd do działek ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] obciążają je służebnością.

Skarżący podniósł, że Rada Miasta L. oraz jej organ wykonawczy uzurpując sobie prawo swobodnego działania "zagospodarowały część nieruchomości skarżącego M. J.", który był zmuszony do wytoczenia powództwa o ochronę własności, oraz złożenia skargi do WSA w Krakowie na nieprawidłowości miejscowego planu w związku z decyzją Miasta L. naruszającą prawa własności skarżącego i jego małżonki (jako dowód przedstawił postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...] oraz wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2455/11).

Zdaniem skarżącego uszło uwadze Sądowi I instancji, że wskazana w uzasadnieniu wyroku prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego m.p.z.p. dla dróg miejskich i wewnętrznych o symbolu KDW uwzględniająca środki finansowe m.in. na wykup terenu budowlanego na realizację dróg jest tylko zapisem technicznym, gdyż upłynęło prawie 10 lat od uchwalenia planu miejscowego, a jedynym działaniem Miasta L. była próba zawłaszczenia działek skarżącego.

Ponadto treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z jednej strony wskazuje, że nie naruszone są prawa skarżącego, a następnie wskazuje że prawa te są naruszone lecz w ograniczonym zakresie, nie wskazując umocowania ustawowego. Zdaniem skarżącego takie rozstrzygnięcie jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż Sąd zastosował taktykę szerokiej interpretacji zapisów planu miejscowego ze studium, co jest niezgodne z jego literalnym brzmieniem wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p.

Rada Miasta L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości prezentując argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa wyczerpująco § 2 tego artykułu.

Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy Rada Miasta L. przekroczyła uprawnienia wynikające z władztwa planistycznego, poprzez brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego interesu skarżącego oraz naruszenie prawa własności skarżącego z powodu wprowadzenia do planu zapisy dotyczące postulowanej komunikacji wewnętrznej, których skarżący jest właścicielem i współwłaścicielem.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę prawną tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 powołanej ustawy aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje.

Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, gdyż gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że w tej sprawie organ gminy nie nadużył tzw. władztwa planistycznego. Treść planu w zakresie objętym skargą jest zgodna ze studium, które nakazuje zapewnić obsługę komunikacyjną dla nowych terenów budowlanych także poprzez realizację i modernizację dróg wewnętrznych. Nie ulega wątpliwości, że obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym, który kwestionuje skarżący, oraz obszar z nim bezpośrednio sąsiadujący - zgodnie z częścią graficzną planu - prawie w całości został objęty funkcją mieszkalną o symbolu MN i jest to w większości "obszar do zainwestowania". W związku z czym konieczne było uwzględnienie sieci dróg wewnętrznych dla terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej.

W tym miejscu należy podnieść, że o możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez określanie przebiegu dróg wewnętrznych również na działkach niepublicznych wypowiedział się Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie "Bugajny i inni przeciwko Polsce" (wyrok z dnia 6 listopada 2007 r. ze skargi nr 22531/05). W wyroku tym bowiem Trybunał nie zakwestionował samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych w odniesieniu do działek należących do poszczególnych właścicieli. Wręcz przeciwnie – przypomniał swoje utrwalone stanowisko, że państwo, na gruncie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, korzysta z szerokiego marginesu swobody przy kształtowaniu zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Nie można zatem organu gminy pozbawiać możliwości kształtowania polityki przestrzennej również z wykorzystaniem sieci dróg wewnętrznych, połączonych z drogami publicznymi. Kluczowe znaczenie w opisywanym wyroku miała natomiast kwestia odszkodowawcza sprowadzająca się do konieczności ustalenia i wypłaty odpowiedniego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia właściciela w związku z budową drogi. Czym innym zatem jest możliwość komunikowania poszczególnych terenów poprzez planowanie dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a czym innym możliwość uzyskania odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, a także ochrona posesoryjna, która może być skutecznie realizowana na drodze zupełnie innego postępowania (czego dowodem może być chociażby postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], na które powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej).

Nie można w powyższym kontekście podzielić argumentacji skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie poprzez ustalenia planu miejscowego, w których drogi wewnętrzne o symbolu KDW i KDw zostały wyznaczone na gruntach prywatnych Rada Miasta L. "zrzuciła obowiązki własne na osoby fizyczne bez możliwości słusznego odszkodowania". Z zapisów rozdziału 5 pkt 4 planu wynika jednoznacznie, że przebieg projektowanych dróg zostanie ustalony na etapie opracowania projektów budowlanych z dopuszczeniem korekt i bez naruszania praw osób trzecich. Również dojazdy do poszczególnych działek pozostawia się do realizacji przez właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich, a prognoza skutków finansowych uchwalenia spornego planu Miasta L. zawiera w sposób oczywisty informacje o uwzględnieniu środków finansowych m. in. na wykup terenu budowlanego w liniach rozgraniczających i terenu rolnego oraz na realizację dla dróg miejskich wewnętrznych o symbolu KDW.

Wymienione zarzuty niezasadne są również w zakresie naruszenia prawa własności skarżącego. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie przeznaczenie przez Radę Miasta L. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części działki skarżącego pod drogę wewnętrzną nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Planowanie tej drogi ma na celu skomunikowanie obszaru objętego funkcją mieszkalną o symbolu MN i w większości "obszaru do zainwestowania".

Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji strona skarżąca nie została pozbawiona wszystkich uprawnień właścicielskich, albowiem M. J. jako właściciel i współwłaściciel może nadal korzystać i rozporządzać nieruchomością w zakresie przewidzianym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W szczególności skarżący może posiadaną nieruchomość zabudować zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu miejscowego (w części obejmującej całą działkę nr [...] i częściowo działkę [...]) natomiast przeznaczenie części ww. nieruchomości obejmującej działkę nr [...] oznaczoną w ustaleniach planu symbolem KDw wiąże się wyraźnie z kształtem, w jakim droga ta została geodezyjnie wydzielona.

Należy podzielić również stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia spornego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie mają charakteru dowolnego, albowiem są zgodne z ustaleniami studium oraz pozostałą dokumentacją, w tym prognozą skutków finansowych w zakresie jaki dotyczy kosztów wykupu nieruchomości. Kwestionowany plan nie narusza konstytucyjnych zasad proporcjonalności, ani równości zachowując równowagę pomiędzy interesem wspólnoty, a interesem strony skarżącej. Biorąc pod uwagę konieczność zachowania zgodności planu z ustaleniami studium i brakiem rozwiązań alternatywnych dla konieczności zapewnienia komunikacji dla wszystkich terenów MN należało liczyć się w tym przypadku z pewnym ograniczeniem prawa własności skarżącego, jednakże bez pozbawienia istoty tego prawa oraz możliwości uzyskania odszkodowania.

Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 21, art. 32, art. 64, art. 87 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w związku z art, 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, art. 6, art. 15 ust 2 pkt 6, art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie podstawowych praw obywateli i zasad sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego sprowadzające się głównie do nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz niewzięcia z urzędu pod uwagę innych wadliwości nie podniesionych w skardze.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut dotyczący sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., który wprowadza zasadę, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Wbrew twierdzeniom skarżącego omawiany plan nie został sporządzony został w skali 1:5000. Wprawdzie do uchwały dołączono dla celów poglądowych również plan sporządzony w skali 1:5000, jednakże z treści samego planu, a także akt sprawy wynika jednoznacznie, że załącznikiem do uchwały jest plan opracowany na mapie w skali 1:1000.

Nie można w żaden sposób podzielić argumentu dotyczącego sporządzenia uchwały w sposób niezgodny z zasadami określonymi w art. 15 i 16 ust 1 u.p.z.p. z tego powodu, część graficzna odzwierciedla wyłącznie graficzny obrys Miasta L. (plik PDF w rozmiarze 0,08 Mb), który jest ogólnikowy, nieprecyzyjny, a przede wszystkim mało czytelny. Czym innym bowiem jest czytelność załącznika dostępnego na stronie internetowej, a czym innym zasady sporządzania planu, których naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w niniejszej sprawie. Z tego powodu również niezasadna jest argumentacja dotycząca braku linii zabudowy. Plan został bowiem sporządzony zgodnie z ustawowymi zasadami w tym ze wskazaniem linii rozgraniczających.

Również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności w stopniu który miałby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.