Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1217/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 828/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 27 stycznia 2010 r. nr XXXIX/858/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chwarzno–Wiczlino w Gdyni, rejon ulicy W. i tzw. W. R., oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kontrola uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polega na zbadaniu czy uchwalając plan Rada nie przekroczyła tak zwanych granic władztwa planistycznego przysługującego gminie stosownie do przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrolując plan Sąd bada czy przyjmując kwestionowane w uchwale rozwiązania gmina nie nadużyła swojego uprawnienia naruszając przepisy prawa, bądź wprowadzając rozwiązania niecelowe, niezasadne z punktu widzenia interesu publicznego, bądź krzywdzące niektóre podmioty czy grupy społeczne.

Plan nie powinien bez żadnego uzasadnienia traktować podmiotów będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej w odmienny sposób. Przyjęcie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji naraża gminę na zarzut dowolności i arbitralności przyjętych rozwiązań, świadczy tym samym o nadużyciu władztwa, co oczywiście uzasadnia uwzględnienie skargi. W rozpatrywanej sprawie jednak w ocenie Sądu gmina nie przekroczyła granic swojego uprawnienia. Kierowała się interesem publicznym, a wprowadzone w planie kwestionowane przez skarżącego różnice są uzasadnione i celowe.

Sąd wywodził co do istoty sporu skarżącego z gminą. Z twierdzeń skarżącego wynika, że kilka lat temu kierując się postanowieniami studium i prognozami związanymi z rozwojem Gdyni zdecydował się kupić dużą, bo o powierzchni ponad [...] m2, działkę rolną położoną na obszarze Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego na polanie śródleśnej tzw. W. R. Oczekiwania skarżącego związane z tą inwestycją dotyczyły budowy na tym terenie domu tak zwanego aktywnego, tj. budynku, który całą energię albo jej część konieczną do swojego utrzymania produkuje sam, a właściwie czerpie ze słońca. Aby wizja ta mogła się urzeczywistnić, wedle projektu skarżącego, planowany budynek powinien mieć inne gabaryty i parametry zabudowy niż ustalone w planie, np. większą powierzchnię dachów płaskich celem umożliwienia lokalizacji kolektorów słonecznych i ogniw fotowoltaicznych.

Również powinno się umożliwić zagospodarowanie działki w urządzenia produkujące energię, a także przewidzieć wydzielenie lokalu użytkowego w budynku celem prowadzenia w niewielkim zakresie (np. przez Internet) działalności gospodarczej polegającej przykładowo na sprzedaży wyprodukowanej nadwyżki energii. Zdaniem skarżącego jego wizja zabudowy i zagospodarowania nieruchomości lepiej służy ochronie wartości na które powołuje się Rada (zachowaniu ładu przestrzennego i ochronie walorów Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego), bardziej też odpowiada pojęciu nowoczesności i ekologii.

Wobec tego, że uchwalenie zaskarżonego planu w przyjętej wersji niweczy plany skarżącego związane z nabyciem nieruchomości i powoduje w jego ocenie utratę jej wartości skarżący oczekuje przyjęcia wobec jego nieruchomości postanowień umożliwiających podział działki na cztery działki budowlane z prawem do zabudowy każdej z nich budynkiem o powierzchni 250 m2 celem ich odsprzedaży i tym samym pokrycia własnych strat związanych z uniemożliwieniem mu przez gminę zagospodarowania działki w planowany sposób. Sąd przytoczył kwintesencję stanowiska skarżącego celem wyjaśnienia, że ocena zaskarżonej uchwały nie mogła mieć nic wspólnego z oczekiwaniami skarżącego co do zrekompensowania mu jakiś strat związanych z uchwaleniem planu.

Również kontrolując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sąd nie jest władny do swobodnego uznawania która strona sporu wybrała atrakcyjniejszy wariant przyszłej zabudowy, bardziej nowoczesny z punktu widzenia urbanistyki i architektury. Sąd podkreślił, że dla oceny skargi nie miało znaczenia czy i jakie oczekiwania faktycznie towarzyszyły skarżącemu przy nabyciu działki rolnej położonej na terenie parku krajobrazowego. Z tych względów Sąd do tych twierdzeń nie ustosunkowywał się. Jedynie wskazał, że jeżeli skarżący kierował się tymi zapisami studium jakie powołał w skardze to w zasadzie nie miał do tego jakichkolwiek podstaw. Rada słusznie wyjaśniła, że w sytuacji braku planu jakakolwiek zabudowa wymaga ustalenia warunków zabudowy, a mając na uwadze oczekiwania skarżącego i sąsiednią zabudowę decyzja ta nie pozwalałaby na realizację planowanej przez skarżącego inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego właśnie niezgodności uchwalonego miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gdynia to Sąd wskazał, iż już z samego uzasadnienia tego zarzutu wynika, że jest on niezasadny. Skarżący twierdzi, że oczekiwał możliwości zagospodarowania swojej działki kierując się zapisami studium umożliwiającymi zagospodarowanie terenów do 20% i pozostawieniem udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 80%, gdy tymczasem -jak wylicza w skardze- zabudowa na jego działce w stosunku do powierzchni działki wedle postanowień planu wynosić ma jedynie 1,4%, a udział powierzchni biologicznie czynnej ponad 98%. Wywodził, że z postanowień studium wynikała możliwość zabudowy jego działki do 20% czyli zabudowa o powierzchni ponad 4000 m2. Nieporozumieniem jest takie rozumienie zapisów studium jak czyni to skarżący.

Przy takiej ich wykładni zapisy studium musiały zezwalać na wprowadzenie na teren W. R. zabudowy wielorodzinnej i faktycznie urbanizować ten teren przez budowę dróg, parkingów i całej infrastruktury związanej z budownictwem wielorodzinnym. Zapisy planu przyjęte dla terenu [...] spełniają warunek zabudowy do 20% terenu i pozostawienia powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 80%. Zainwestowanie na działce skarżącego wynosi mniej niż 20% i pozostawia więcej niż 80% na powierzchnię biologicznie czynną. Zapisy studium nie stanowiły o konieczności zainwestowania na poziomie minimum 20% i więcej jak błędnie wnioskuje skarżący. Analiza treści i wyrysu ze studium znajdujących się w dokumentacji planistycznej przy uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu wskazuje, że zarzut skarżącego co do sprzeczności zapisów planu ze studium nie jest uprawniony.

Zdaniem Sądu Rada przyjmując założenia do planu słusznie uwzględniła okoliczność szczególnego położenia części tego terenu na obszarze Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Działka skarżącego dodatkowo położona jest na terenie polany śródleśnej tzw. W. R. Eksponowana w toku postępowania przez stronę skarżącą okoliczność, iż żaden przepis prawa nie zakazuje zabudowy na terenach parków krajobrazowych nie oznacza, że tereny te swobodnie mogą podlegać urbanizacji bez żadnych ograniczeń. Wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy nawet tzw. ekologicznej (niezależnie od rozumienia tego pojęcia) i tak prowadzi zawsze do urbanizacji terenu przez konieczność budowy dróg i całej infrastruktury z tym związanej. Dlatego też uzasadnione jest stanowisko Rady, że ze względu na walory przyrodnicze, i krajobrazowe zabudowa została dopuszczona w planie na obszarze parku jedynie wyjątkowo "celem umożliwienia uzupełnienia zabudowy w rejonach gdzie taka zabudowa wcześniej została zrealizowana i tam, gdzie zostały już wydzielone działki budowlane; dodatkowo, biorąc pod uwagę zaistniałe zmiany własnościowe, w rejonie terenu należącego do skarżącego, ustalono możliwość zabudowy – strefę zabudowy rezydencjalnej, pozostawiając centralną, najbardziej eksponowaną część polany jako teren niezabudowany".

To stanowisko dostatecznie uzasadnia ograniczenie możliwości podziału działki skarżącego i dopuszczenie jej zabudowy w mniejszym zakresie niż oczekuje skarżący. Fakt, iż teren objęty planem leży na terenie parku krajobrazowego miał szczególne znaczenie w kształtowaniu zapisów planu i ta okoliczność zdaniem Sądu została właściwie ujęta w postanowieniach planu. Dodatkowo Sąd zauważył, że w odniesieniu do działki skarżącego plan nie wyklucza jej zabudowy do wielkości 350 m2, co jak słusznie dostrzegł organ, mając na uwadze dopuszczoną ilość kondygnacji, umożliwia budowę obiektu o powierzchni ok. 700 m2. Postulując zmianę gabarytów dopuszczonej zabudowy skarżący odwoływał się do jego uprawnień właścicielskich, zapisów studium, ładu architektonicznego, własnej wizji zagospodarowania nieruchomości.

Z kolei kwestionując brak możliwości podziału działki, małą powierzchnię zabudowy (350 m2) powoływał się na wielkość działki, nierówność potraktowania go jako właściciela w odniesieniu do terenów sąsiednich i niewłaściwe rozpatrzenie jego uwag wskutek czego uzyskał mniejszą powierzchnię zabudowy niż wcześniej w wyłożonym projekcie dopuszczającym podział działki na dwie. W powyższych zapisach planu skarżący upatrywał nierówności i nadużycia przez gminę jej władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu przedstawiona argumentacja nie jest prawidłowa. Rada szczegółowo wyjaśniła jakimi przesłankami kierowała się przyjmując sporne zapisy. W ocenie Sądu wskazane powody i motywy dla których Rada przyjęła takie, a nie inne zapisy w odniesieniu do terenu [...] są przekonywujące i w żaden sposób nie można przyjąć tezy o nadużyciu władztwa. Analiza zapisów dotyczących gabarytów zabudowy wskazuje na to, że Rada poszła na dość dalekie ustępstwa w kwestii charakteru zabudowy. To że nie wpisują się one w wizję skarżącego samo w sobie nie świadczy o nadużyciu władztwa. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczając gabaryty zabudowy Rada ustaliła je tak samo jak dla terenów sąsiednich. Pewne odstępstwa wynikają albo z częściowego uwzględnienia uwag skarżącego, albo z dopuszczenia zabudowy na terenie [...] co do zasady o większych gabarytach – do 350 m2 powierzchni działki. Z zapisów planu wynika, że na sąsiednich terenach [...] zabudowa jest co do zasady mniejsza.

Przyjęcie różnej powierzchni zabudowy dla tych terenów wynika z występujących różnic w wielkościach działek. Podkreślić jednak należy, że wielkość działek została przyjęta w planie w oparciu o istniejący na tym terenie stan zagospodarowania. Sam plan nie dopuszcza żadnych podziałów, na terenach MN nie wydziela żadnych działek budowlanych, dopuszcza jedynie zabudowę na działkach już istniejących. Ustalona w planie zabudowa (jej wielkość i gabaryty), wbrew twierdzeniom skargi, została dostosowana do wielkości działek, o czym świadczy porównanie zapisów planu dla terenu [...] i [...]. Oczywiście dopuszczenie zabudowy na terenie [...] nie mogło nastąpić w takich samych proporcjach w stosunku do wielkości powierzchni działki jak dla terenu [...].

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że przyjęcie odmiennych proporcji w wielkościach powierzchni zabudowy do powierzchni działki nastąpiło z naruszeniem zasady równości. Wskazał, że po pierwsze – ustalenie powierzchni zabudowy dla działki skarżącego nastąpiło w taki sam sposób jak dla działki sąsiedniej o zbliżonej powierzchni – nr [...], a po drugie – dla terenu [...] przyjęto większą powierzchnię zabudowy z uwagi właśnie na wielkość powierzchni działki. Skarżący domagając się przyjęcia dla jego terenu takiego samego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości powierzchni działki jak dla terenu MN1, tj. do 0,10 nie zauważa, że w przypadku tej jednostki planistycznej wielkość ta ograniczona jest zapisem "nie więcej niż 200 m 2". W przypadku działki skarżącego plan dopuszcza zabudowę do 350 m2, a więc o większych odpowiednio gabarytach niż na innych terenach planu.

Zwiększenie wielkości powierzchni zabudowy nastąpiło w wyniku rozpatrzenia uwag skarżącego zgłoszonych do projektu planu. Nieuprawnione jest stanowisko skarżącego, iż jego uwagi do projektu planu zostały rozpatrzone niewłaściwie. W treści uwag skarżący wyraźnie kwestionował dopuszczalność podziału jego działki. Oprócz zapewnień o braku zamiaru podziału i sprzedaży części nieruchomości skarżący wskazywał na niekorzystny wpływ podziału nieruchomości na środowisko. Niezasadne są twierdzenia skarżącego, że ustalenia wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu dla terenu [...] umożliwiały realizację zabudowy o powierzchni do 500 m2. W projekcie tym powierzchnia zabudowy budynkiem mieszkalnym była ograniczona do 250 m2, co przy minimalnej powierzchni działki budowlanej – 10 000 m2 pozwalało na realizację dwóch niezależnych zespołów zabudowy z budynkami mieszkalnymi o powierzchni zabudowy do 250 m2.

Nie była możliwa zabudowa o powierzchni do 500 m2 w jednym zespole. W zgłoszonych uwagach skarżący wyraźnie oponował podziałowi, zarzucał gminie że zapisy planu zmierzają do skłonienia go do zbycia części nieruchomości. Podkreślał, że interesuje go budowa dużego domu na całej swojej posiadłości, z której większą część zamierzał przeznaczyć na park. Słusznie zatem kierując się stanowiskiem skarżącego zwiększono dopuszczalną powierzchnię zabudowy rezygnując z możliwości podziału. Zdaniem Sądu przyjęte rozwiązanie pozostaje również w zgodzie z celami i założeniami planu, który co do zasady dopuszcza zabudowę jedynie w niewielkim zakresie.

Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Ustalona dla terenu [...] stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30% jest zgodna z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej wysokość jest ustalona tak samo jak dla wszystkich terenów, które plan przeznacza pod zabudowę. Sama zmiana przeznaczenia terenu uprawniała Radę do ustalenia stawki procentowej.

W zaskarżonym planie w § 10 ust. 1 i 2 ustalono zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga wyznaczenia terminów realizacji infrastruktury technicznej, stąd i ten zarzut skarżącego odnoszący się do braku wyznaczenia tych terminów w planie nie mógł być uwzględniony. Sąd wskazał, że stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zaskarżona uchwała zawiera oba załączniki nr 2 i 3. Żaden z tych załączników nie wymaga jednak wyłożenia do publicznego wglądu wraz z projektem planu.

Ograniczenie możliwości wydzielenia lokali użytkowych na terenie [...] nie świadczy o naruszeniu art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zapisy planu nie wprowadzają zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela nieruchomości. Uniemożliwiają natomiast wyodrębnienie w budynku lokalu użytkowego przeznaczonego na taki cel. Zdaniem Sądu zarówno rezydencjalny charakter nieruchomości, jak i względy związane z ochroną środowiska W. R. dostatecznie uzasadniają przyjęte rozwiązanie.

Z kolei wyznaczenie na terenie [...] pasa obszaru wyłączonego z zabudowy do zagospodarowania w formie zieleni o większej szerokości niż na terenie [...] jest uzasadnione większym obszarem działek. Zdaniem Sądu skarżący domagając się wprowadzenia dokładnie takich samych rozwiązań planistycznych dla terenu jego nieruchomości jak dla jednostki planistycznej [...] (powierzchni zabudowy do 0,10 powierzchni działki, identycznej szerokości pasa wyłączonego z zabudowy) nie dostrzega, że znajduje się w odmiennej sytuacji faktycznej niż właściciele działek z terenu [...]. Ta odmienność wynika właśnie z wielkości posiadanych nieruchomości. Innymi słowy to nie uchwalony plan powoduje różnice w zagospodarowaniu jego terenów, lecz istniejący na tym terenie układ i wielkość działek.

W odpowiedzi na skargę Rada szczegółowo wyjaśniła też jakimi przesłankami kierowała się przyjmując rozwiązania dotyczące przyszłej zabudowy (wysokość, szerokość elewacji, materiały elewacyjne, rodzaj dachów). Zapisy te są takie same jak dla sąsiednich terenów z pewnymi ustępstwami na rzecz obszaru [...], co wyklucza przyjęcie tezy o nadużyciu władztwa planistycznego przez gminę.

Reasumując w ocenie Sądu kwestionowane zapisy planu nie naruszają przepisów prawa. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych przywołanych w skardze ustaw nie znajdują potwierdzenia. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie przekroczyła też granic władztwa planistycznego.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.

W. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. – prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
2. 1) art. 2, art. 32 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo wprowadzenia nierówności w zakresie dopuszczalnego zagospodarowania na sąsiednich działkach,
3. 2) art. 5 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 15 lutego 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo wprowadzenia ograniczeń sprzecznych z zasadą zrównoważonego rozwoju,
4. 3) art. 74 ust. 1-2 i ust. 4 Konstytucji poprzez niewspieranie i uniemożliwienie działań na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska,
5. 4) art. 20 i art. 22 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo wprowadzenia ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej niedopuszczonych przez ustawę oraz nieuzasadnionych względami interesu publicznego,
6. 5) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez tworzenie niekorzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej,
7. 6) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo wprowadzenia ograniczeń nieuzasadnionych względami bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publiczne, wolności lub praw innych osób, w tym poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności,
8. 7) art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 15 lutego 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo nieuwzględnienia istoty prawa własności przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
9. 8) naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c/, art. 20 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 15 lutego 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo przekroczenia przez organ władztwa planistycznego przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
10. 9) art. 17 pkt 10 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 15 lutego 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo wyłożenia do wglądu niekompletnego planu miejscowego (brak załącznika określającego zasady budowy infrastruktury technicznej),
11. 10) art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 15 lutego 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy uchwały pomimo nieokreślenia przez organ zasad budowy infrastruktury technicznej;
12. – przepisów postępowania, których uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:
13. 11) art. 1, art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez brak należytej kontroli działalności organu, a w szczególności:
14. 12) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji publicznej ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny,
15. 13) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania planistycznego naruszono art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że mimo złożenia przez skarżącego uwag do projektu planu nie zmieniono postanowień planu miejscowego, które wykraczały poza zakres władztwa planistycznego,
16. 14) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że uchwała Rady Miasta Gdyni nr XXXIX/858/10 z dnia 27 stycznia 2010 r. została wydana w ten sposób, ze doszło do naruszenia określonych w pkt 1-10 powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
17. 15) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi skarżącego w sytuacji, gdy ww. uchwała została wydana z naruszeniem określonych w pkt 1-10 powyżej przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uzasadniającym jej uchylenie.

Na tych podstawach wnosił o:

1. 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku lub zmianę we wnioskowanym zakresie,
2. 2) zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1080 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Gdynia wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2, art. 5, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64, art. 74 ust. 1-2 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie są usprawiedliwione. Zarzuty te można uporządkować do czterech grup: – po pierwsze, naruszenie zasady równości wobec prawa; – po drugie, naruszenie ochrony prawa własności; – po trzecie, ograniczenie swobody działalności gospodarczej; – po czwarte, ograniczenie ochrony środowiska.

Pierwsze grupa zarzutów – naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji) nie jest zasadna. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na miejsce położenia nieruchomości skarżącego – działka skarżącego znajduje się na terenie tzw. W. P. (polany śródleśnej) Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Również sąsiednie działki położone są na tym obszarze. Nie można jednak wyprowadzić naruszenie zasady równości wobec prawa, jeżeli okoliczności faktyczne nie są tożsame. Sąsiednie działki są mniejsze co ma uzasadnienie dla określenia wielkości zabudowy. Ta odrębność powoduje, że wyłącznie w oparciu o położenie działek nie można wyprowadzić nierównego traktowania w zakresie dopuszczalnego zagospodarowania działki skarżącego i działek sąsiednich. Z akt sprawy wynikają ograniczenia wynikające z ochrony środowiska (pierwsza negatywna opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 9 września 2009 r.). Względy ochrony środowiska są uzasadnieniem dla przyjęcia zróżnicowania, a nie oparcia zakresu dopuszczalnego zagospodarowania działek wyłącznie na wielkości działek.

Druga grupa zarzutów – naruszenie ochrony prawa własności. Art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi "Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Art. 64 Konstytucji: "Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawo majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3)". Konstytucyjna ochrona własności nie jest prawem, w zakresie którego nie jest dopuszczalna ingerencja. Konstytucja dopuszcza pozbawienie prawa własności (art. 21 ust.

2) oraz ograniczenie tego prawa (art. 64 ust. 3). Ograniczenie prawa własności wynika z przyjęcia w polskim systemie prawa kompetencji dla organów państwa i organów samorządu terytorialnego władczego kształtowania ładu przestrzennego. Przyznanie kompetencji do władnego kształtowania ładu przestrzennego ogranicza prawo własności jednostki. Uzasadnieniem tego ograniczenia jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, ochrona środowiska (art. 5 Konstytucji).

Trzecia grupa zarzutów, to naruszenie konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Według art. 22 Konstytucji "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Konstytucja tak jak w zakresie ochrony prawa własności, tak i swobody działalności gospodarczej przewiduje dopuszczalne ograniczenia ze względu na interes publiczny. Ochrona środowiska przez ograniczenie zabudowy mieści się w pełni w wartości interesu publicznego i nie stanowi naruszenia zasady zróżnicowanego rozwoju.

Po czwarte, ograniczenia ochrony środowiska (art. 74 ust. 1-2 i ust. 4 Konstytucji). Nie można podzielić tego zarzutu, a to z tego względu, że zabudowa nie może naruszać przepisów ochrony środowiska, jeżeli dotyczy to terenu podlegającego tej ochronie. Trudno uznać ten zarzut w świetle stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku. Nie można zatem zarzutów stawiać wyprowadzonych z projektu "budowy wzorcowego ekologicznego domu aktywnego", jeżeli działka wyłączona jest w ogóle albo wprowadzone są ograniczenia ze względu na ochronę terenu, na którym położona jest działka. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, działka położona jest w granicach Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, wyznaczonego rozporządzeniem Wojewody Pomorskiego nr 57/06 z 15 maja 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego Nr 58, poz. 1194). Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Tym samym, jeżeli nie naruszone są te konstytucyjne wartości, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przechodząc do rozpoznania sprawy w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy usystematyzować te zarzuty na zarzuty dotyczące treści i procedury. Zarzut dotyczący treści to zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg wartości, w tym wymienione w pkt 7 prawo własności. Zarzut ten nie jest zasadny, prawo własności może zostać ograniczone ze względów na inne wymagania, w tym wymagania: ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, ochrony środowiska. W zaskarżonym wyroku Sąd rozważył i wskazał na te walory i wartości, które uwzględniono przy uchwalaniu planu. Ingerencja w prawo własności, jak podkreślił Sąd, nie wyłączyła prawa zabudowy działki, a jedynie wyznaczyła granice tej zabudowy. Nie można zatem przyjąć, że Rada przekroczyła dopuszczalne ustawowo granice władztwa planistycznego.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia procedury. Sąd poddał ocenie zgodność miejscowego planu ze studium. Prawidłowo ustalił, że w studium przewidziano minimum 80% wyłączenia zabudowy. Nie określono zatem granicy dopuszczalnej zabudowy na 20%. Art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa przez nieokreślenie terminów realizacji. W planie określa się zasady, co nie obejmuje konkretyzacji terminów realizacji inwestycji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzenia, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części". Zastosowanie sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało oparte na trzech rodzajach naruszeń przepisów prawa: – naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, – istotne naruszenie trybu sporządzenia, – naruszenie właściwości. W sprawie tego rodzaju naruszenia nie występują. Prawidłowo Sąd przyjął, że brak wyłożenia do publicznego wglądu z projektem planu jednego załącznika dotyczącego realizacji infrastruktury technicznej nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania, skoro miejscowy plan zawiera wymagane załączniki.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały w oparciu o kryterium zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z art. 141 § 4 tej ustawy.

Nie jest prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ reguluje podstawy prawne stosowania przez sąd administracyjny środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie reguluje podstaw stosowania środków prawnych wobec aktów prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.