Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1219/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji A. Spółki z o.o. w K. na zarządzenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie stosowania komunalnych osadów ściekowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku działając na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) dokonał kontroli gospodarki osadami w oczyszczalni ścieków w K., której eksploatacją zajmuje się strona skarżąca. W toku tej kontroli ustalono, że komunalne osady ściekowe są przekazywane na podstawie stosownych umów do wykorzystywania pod uprawy roślin przeznaczonych na kompost. Wykorzystywane osady ściekowe oraz grunty na których osady te były stosowane (grunty położone w miejscowościach Szenajda i Stawiska) poddane zostały badaniom analitycznym określonym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.), odnośnie warunków ich wykorzystywania i dawek ich stosowania na gruntach.

Wyniki badań wykazały, że badane partie osadów w zakresie zawartości w nich metali ciężkich oraz zawartości żywych jaj pasożytów jelitowych spełniały warunki powyższego rozporządzenia. Organ ustalił, że nie przekroczono dopuszczalnej ilości metali ciężkich w mg/kg suchej masy osadów ściekowych zgodnie z kolumną 5 tabeli – załącznika nr 1 do rozporządzenia. Osady te zatem mogły być wykorzystywane do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu. Także badania gruntu na których zastosowano osady ściekowe wykazały, że poziom metali ciężkich w tzw. jego wierzchniej warstwie nie przekracza wartości ustalonych w załącznikach nr 2 i 3 do rozporządzenia. W trakcie kontroli dokonano również wyliczenia dawek osadów ściekowych zastosowanych na gruntach w miejscowościach Szenajda i Stawiska i stwierdzono, że nie zostały dotrzymane warunki określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia w zakresie zawartości metali ciężkich, które mogą być średniorocznie wprowadzone do gleby z komunalnym osadem ściekowym.

W sporządzonym w dniu 19 sierpnia 2008 r. protokole kontroli w punkcie 4 przedstawiono wyliczenia i stwierdzono, że na działkach w Stawiskach wprowadzono dawkę osadu ściekowego o zawartości metali ciężkich przekraczających maksymalne ilości określone w § 3 ust. 3 rozporządzenia. W protokole w punkcie 6 wskazano, że nie zostały dotrzymane warunki powyższego przepisu oraz że osady ściekowe zastosowane zostały w granicach Obszaru Ochrony Krajobrazu Doliny Wierzycy. Na podstawie powyższych ustaleń Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym podjętym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zobowiązał skarżącą, żeby:

1. 1) komunalne osady ściekowe wytworzone w oczyszczalni ścieków w K. stosowane były w sposób zgodny z art. 46 ustawy o odpadach, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6,
2. 2) dawki metali ciężkich, które mogą być wprowadzone z komunalnym osadem ściekowym do gleby określać z uwzględnieniem § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych.

W dniu 29 sierpnia 2008 r. skarżąca zgłosiła pisemne zastrzeżenia w odniesieniu do sporządzonego protokołu kontroli oraz wydanego na jego podstawie zarządzenia. Zastrzeżenia te dotyczyły wyłącznie prawidłowości przyjęcia przez organ, iż w sprawie ma zastosowanie § 3 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Skarżąca wyraziła pogląd, że podane w tym przepisie dawki metali ciężkich znajdują wyłącznie zastosowanie w odniesieniu do tzw. stosowania komunalnego osadu ściekowego w rolnictwie, czyli w przypadku art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, natomiast w sytuacji wykorzystywania osadu do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu (art. 43 ust. 1 pkt 4), czyli tak jak w przypadku skarżącej, podany przez organ przepis rozporządzenia w ogóle nie znajduje zastosowania.

W odpowiedzi z dnia 17 września 2008 r. organ podtrzymał swoje stanowisko.

W skardze wniesionej w dniu 20 października 2008 r. strona skarżąca zarzuciła naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu wyrażające się w ocenie, że przepis ten znajduje zastosowanie do innych metod "stosowania komunalnego osadu ściekowego" spośród wymienionych w art. 43 ustawy o odpadach niż stosowanie osadów w rolnictwie (rozumianym jako uprawa płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego), w tym przypadku do uprawy roślin w celu produkcji kompostu. Zarzuciła także naruszenie § 2 i 3 ust. 4 tego rozporządzenia polegające na ich błędnej wykładni, wyrażające się w nieuwzględnieniu zróżnicowania ilości metali ciężkich w zależności od metody stosowania komunalnego osadu ściekowego (rodzaju gruntów), tym samym podważenia sensu zamieszczenia w rozporządzeniu załączników, w których dawki osadów są zróżnicowane.

Z uzasadnienia wynika, że w ocenie strony skarżącej zastosowany przez organ § 3 ust. 3 rozporządzenia odnosi się wyłącznie do stosowania komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie, tj. dla celu wymienionego w art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach i nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie, tj. w przypadku stosowania osadu do uprawy roślin przeznaczonych na kompost. Skarżąca wniosek taki wysnuwa z wykładni § 3 rozporządzenia i twierdzi, że skoro jego ustęp 1 odnosi się do stosowania osadu w rolnictwie to również ustęp 3 ma zastosowanie tylko dla tego celu. W jej ocenie "zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej, regulacja wyrażająca wyjątek od reguły nie jest umiejscawiana na początku jednostki redakcyjnej, a zatem jeżeli ust. 1 § 3 dotyczy rolnictwa, to nie można go traktować jako wyjątku od dalszych ustępów, a należy jako ten który determinuje przedmiot regulacji tej jednostki redakcyjnej".

Z wywodów strony skarżącej wynika także, że w jej ocenie w sytuacji stosowania § 3 ust. 3 do wszystkich przypadków wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1-5 ustawy niezasadne i niecelowe byłoby zróżnicowanie przez ustawodawcę zawartości metali ciężkich dla poszczególnych rodzajów stosowań osadu zawarte w § 2 i § 3 ust. 4 rozporządzenia. Wynika to z tego, że wówczas stosowanie komunalnych osadów ściekowych miałoby zawsze prowadzić do tych samych dawek pierwiastków metali ciężkich wprowadzanych do gleby, niezależnie od jej przeznaczenia i metody stosowania komunalnego osadu ściekowego. Podważałoby to zdaniem strony skarżącej sens zamieszczenia w rozporządzeniu załączników w których dawki metali są zróżnicowane. Tym bardziej że – jak stwierdziła strona skarżąca – § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowi odpowiednik i rezultat wprowadzenia do polskiego systemu prawa postanowień Załącznika I C dyrektywy Rady 86/278/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie ochrony środowiska, a szczególnie gleb, przy stosowaniu osadów ściekowych w rolnictwie, który to załącznik zatytułowany jest "Dopuszczalna roczna ilość metali ciężkich, jaka może być wprowadzona do gleb uprawnych średnio w okresie 10-letnim".

Skarżąca zwróciła także uwagę, że w przypadku bezwzględnego zachowania wymogów § 3 ust. 3 rozporządzenia dla wszystkich sposobów wykorzystywania osadów, dla prac będących przedmiotem kontroli, dopuszczalne stężenie metali w osadzie powinno być o dwa rzędy niższe określone w załączniku nr 1 do tegoż samego rozporządzenia, tak aby mogłaby być uzasadniona możliwość stosowania do 250 ton suchej masy osadu zgodnie z załącznikiem nr 4. Jak wywodziła dalej strona skarżąca przepis prawa nie może być odczytywany tak, że normalnym następstwem jego stosowania nie może być osiągnięcie celu, dla jakiego przepis ten został ustanowiony, a do takiego rezultatu prowadzi taka wykładnia powodując, że dozwolona do rozprowadzenia na gruncie warstwa osadów mogłaby mieć grubość kilku milimetrów bądź centymetrów, co czyni przepis technicznie niemożliwym do wykonania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że spór dotyczy wyłącznie interpretacji przepisów, a w szczególności zastosowania § 3 ust. 3 omawianego rozporządzenia. Jest bezspornym, że komunalne osady ściekowe wytwarzane w oczyszczalni ścieków w K. i rozprowadzane na gruntach, poddane kontroli przekraczały dawki określone w § 3 ust. 3 przywołanego przez organ rozporządzenia, jak również że były stosowane z naruszeniem art. 46 ust. 6 pkt 9 ustawy o odpadach, tj. na gruntach położonych w granicach Obszaru Ochrony Krajobrazu Doliny Wierzycy. Okoliczności tych strona skarżąca nie kwestionowała.

Zdaniem Sądu I instancji argumentacja skarżącej co do braku podstaw do zastosowania § 3 ust. 3 w odniesieniu do komunalnego osadu ściekowego stosowanego do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu nie jest prawidłowa. Wręcz przeciwnie całość systematyki i układu rozporządzenia jednoznacznie wskazuje na prawidłowość stanowiska organu, który przyjął, że wskazane w tym przepisie maksymalne ilości metali ciężkich, które mogą być wprowadzone z komunalnym osadem ściekowym w ciągu roku do gleby, średnio w okresie 10 lat, nie mogą przekroczyć wielkości w nim wskazanych w każdym przypadku stosowania komunalnego osadu ściekowego, tj. do wszystkich celów wymienionych w art. 43 ust. 1 ustawy. Całe rozporządzenie zawiera jedynie siedem paragrafów, zaś § 1 określa zakres uregulowania.

Z kolei § 2 wskazuje: po pierwsze, na warunki jakim muszą odpowiadać komunalne osady ściekowe, żeby mogły być stosowane na gruntach (ich skład pod kątem zawartości bakterii, żywych jaj pasożytów i metali ciężkich – przy odesłaniu do załącznika nr 1); po drugie, na warunki jakie musi spełniać grunt na którym osady mają być rozprowadzane (odczyn gleby i zawartość w nim metali ciężkich przy odesłaniu do załączników nr 2 i 3). Z kolei w § 3 i 4 rozporządzenia zawarto postanowienia odnoszące się do bardzo różnych kwestii, jednak nie tylko i wyłącznie do stosowania komunalnego osadu ściekowego dla celu wymienionego w art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. w rolnictwie.

Z kolei § 5 i 6 rozporządzenia odnoszą się do zakresu, częstotliwości i metod referencyjnych badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów na których osady te mają być stosowane. Twierdzenie strony skarżącej, że § 3 ust. 3 odnosi się wyłącznie do stosowania komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie na co wskazywać ma fakt, że ustęp 1 tego przepisu odnosi się do tego celu jest – w ocenie Sądu I instancji – błędne. Otóż stanowisko takie ewentualnie mogłoby być uprawnione ale tylko wówczas gdyby wszystkie postanowienia zawarte w pozostałych ustępach tego przepisu, tj. ustępie 2 i 4 były tego rodzaju, że można by je odnieść wyłącznie do stosowania komunalnego osadu ściekowego dla tego jednego celu. Tymczasem zarówno ustęp 2 jak i 4 ma zastosowanie do wszystkich celów wymienionych w art. 43 ust. 1 ustawy. Słowo "w rolnictwie" zawarte w ustępie 1 odnosi się wyłącznie do tego co ustęp ten reguluje, tj. że przy stosowaniu w rolnictwie, dawkę osadu ściekowego ustala się dla każdej partii osadu osobno.

Generalnie § 3 wraz z załącznikiem nr 4 rozporządzenia reguluje kwestię wymienioną w § 1 pkt 2, tj. dawki komunalnych osadów ściekowych, które można stosować na gruntach. Ponadto jest oczywiste, że dawki te muszą odnosić się do wszystkich "stosowań" komunalnych osadów ściekowych. Gdyby przyjąć argumentację strony skarżącej za prawidłową to należałoby uznać, że z racji zamieszczenia słowa "w rolnictwie" w ust. 4 § 1 pozostałe ustępy tego przepisu również powinny odnosić się do stosowania tylko w rolnictwie. Zatem sam układ rozporządzenia oraz jego treść wskazuje, że § 3 ust. 3 odnosi się do wszystkich celów stosowania komunalnych osadów ściekowych wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy o odpadach.

Nie jest również zasadny argument podważający sens zróżnicowania zawartości metali ciężkich w mg na kilogram suchej masy osadu i w wierzchniej warstwie gruntu przy założeniu, że § 3 ust. 3 odnosi się do wszystkich "stosowań". Znaczenie i istota tego zróżnicowania jest oczywista. Niezależnie bowiem od tego, że w ciągu roku średnio można wprowadzić do gleby maksymalną określoną w § 3 ust. 3 ilość metali ciężkich to po pierwsze, w każdym przypadku tzw. "stosowania" może to być inny osad (o różnej zawartości metali, bakterii i żywych jaj pasożytów), inna gleba (o różnej zawartości metali) i inna dawka (jej wielkość i częstotliwość).

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie dostrzegł w tych uregulowaniach żadnej wewnętrznej sprzeczności. Powołanie się przez skarżącą na Załącznik I C dyrektywy Rady Nr 86/278/EWG nie uzasadnia tezy o braku sensu zamieszczenia w rozporządzeniu załączników w których dawki osadów są zróżnicowane w przypadku stosowania § 3 ust. 3 dla wszystkich celów wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o odpadach. Dyrektywa Rady w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie z dnia 12 czerwca 1986 r. (Dz. Urz. L 181 z 4.7.1986, str.

6) nie odnosi się wyłącznie do rolniczego wykorzystywania osadu w rozumieniu art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Pewne załączniki tej Dyrektywy znajdują odpowiedniki w uregulowaniach czy załącznikach rozporządzenia Ministra Środowiska (odpowiednikiem Załącznika I C w istocie jest § 3 ust. 3 rozporządzenia), jednak okoliczność, w ocenie Sądu I instancji, ta nie dowodzi tezy strony skarżącej. Przeciwnie, analiza prawna całości obu tych aktów wskazuje, że poprzez § 3 ust. 3 rozporządzenia zdecydowano się wprowadzić surowsze przewidujące bardziej restrykcyjne ograniczenia w stosowaniu komunalnych osadów ściekowych w uregulowaniach krajowych. Artykuł 5 Dyrektywy w ustępie 2 stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie regulują stosowanie osadu tak, żeby akumulacja metali ciężkich w glebie nie doprowadziła do przekroczenia wartości dopuszczalnych, określonych w ust. 1 (ustęp 1 odsyła do załącznika I A). W tym celu zastosują jedną z procedur, określonych w lit. a/ lub b/: a) Państwa Członkowskie ustanawiają maksymalne ilości osadu, wyrażone w tonach suchej masy, które mogą być wprowadzone do gleby na jednostkę powierzchni w ciągu roku przy przestrzeganiu wartości dopuszczalnych stężenia metali ciężkich w osadach, które zostają określone zgodnie z załącznikiem I B; lub b) Państwa Członkowskie zapewniają przestrzeganie wartości dopuszczalnych w odniesieniu do ilości metali wprowadzanych do gleby na jednostkę powierzchni i jednostkę czasu, zgodnie z załącznikiem I C. Rozporządzenie wprowadza obie wskazane w Dyrektywie procedury zapobiegania akumulacji metali ciężkich w glebie, pomimo, że stosownie do Dyrektywy wystarczająca byłaby jedna z nich. Jedna z procedur uregulowana w art. 5 ust. 2 lit. a) Dyrektywy jest wdrożona poprzez określenie zawartości metali ciężkich w stosowanych komunalnych osadach ściekowych w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz poprzez określenie dawek komunalnych osadów ściekowych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Natomiast, druga procedura przewidziana w art. 5 ust. 2 lit. b/ została wdrożona właśnie w § 3 ust. 3 rozporządzenia poprzez określenie ilości metali ciężkich, które mogą być wprowadzane z komunalnym osadem ściekowym w ciągu roku do gleby. O tym, że wprowadzenie obydwu tych procedur było zabiegiem w pełni celowym świadczy uzasadnienie projektu z dnia 3 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych, co podkreślił Sąd I instancji. Jednocześnie zdaniem Sądu I instancji, nieporozumieniem jest traktowanie norm prawnych ustanowionych w rozporządzeniu w kategorii uprawnienia strony do stosowania komunalnych osadów ściekowych w taki sposób, żeby strona miała możliwość "skorzystania" ze wszystkich łącznie maksymalnych wartości, wielkości i dopuszczeń odnoszących się do zawartości w osadzie metali ciężkich. Celem rozporządzenia nie jest bowiem określenie warunków stosowania komunalnych osadów ściekowych w taki sposób, żeby jak największa ilość metali ciężkich trafiła do gleby, lecz wręcz przeciwnie. Ponadto wdrożone obie procedury akumulacji metali ciężkich w glebie mają na celu niewątpliwie ograniczenie ich wprowadzania do gleby. Stąd okoliczność, że jedna z tych procedur ogranicza możliwość pełnego, tj. dopuszczalnego "skorzystania" z drugiej jest w pełni zasadna. Z uwagi na cele cyt. rozporządzenia nie jest możliwa wykładania rozszerzająca zawartych w niej przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuwzględnieniu skargi i uznaniu prawidłowości zarządzenia pokontrolnego organu w sytuacji, gdy zawarty w nim nakaz zmiany sposobu obliczania dawek komunalnego osadu ściekowego przy stosowaniu do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu narusza prawo materialne. Wynika też z wadliwej wykładnię § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Wadliwości wykładni strona skarżąca upatruje w uznaniu, że wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie do innych metod "stosowania komunalnego osadu ściekowego", spośród wymienionych w art. 43 ustawy o odpadach, niż stosowanie osadów w rolnictwie, jak również w uznaniu, że ustanowienie limitów dla metali ciężkich wprowadzanych z osadami ściekowymi do ziemi "średnio w okresie 10 lat" obliguje stosującego do przeliczania tych limitów na maksymalne, równe dawki roczne.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Na wstępie należy stwierdzić, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast nie należy tego mylić z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, który musi wykazać, że Sąd I instancji stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa materialnego. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi także wykazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

W tej sprawie skarga kasacyjna podnosi jedynie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy p.p.s.a. z powodu nieuwzględnienia skargi. Nastąpiło to zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z powodu naruszenia prawa materialnego przez wadliwą wykładnię § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz.U. Nr 134, poz. 1140) w zakresie dotyczącym nakazu zmiany sposobu obliczania dawki komunalnego osadu ściekowego przy stosowaniu do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu. Jest to związane, co kwestionuje skarga kasacyjna, z wprowadzeniem limitów dla metali ciężkich wprowadzanych z osadami ściekowymi do ziemi "średnio w okresie 10 lat" co ma obligować stosującego do przeliczania tych limitów na maksymalne, równe dawki roczne.

Ponadto zdaniem strony skarżącej błędny jest pogląd, że § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska znajduje zastosowanie do innych metod "stosowania komunalnego osadu ściekowego" wymienionych w art. 43 cyt. ustawy w odpadach niż stosowanie w rolnictwie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela w tej sprawie powyższej wykładni przepisów prawa zawartej w skardze kasacyjnej z następujących względów.

Po pierwsze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, w świetle którego odnosi się ten przepis do wszystkich metod i technik stosowania komunalnych osadów ściekowych, tj. zarówno w rolnictwie jak i rekultywacji terenów czy też uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu. W tym zakresie kluczową kwestią jest ocena prawna dotycząca celu dyrektywy Rady Nr 86/278/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie (Dz. Urz. UE L z dnia 4 lipca 1986). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną cel dyrektywy w istocie dotyczy tylko problematyki produkcji żywności, a nie także ochrony środowiska. Jednak jest to pogląd błędny, biorąc pod uwagę nie tylko tytuł dyrektywy lecz także zawarty w tytule dyrektywy kwantyfikator "w szczególności" co oznacza, że są wymienione jedynie najważniejsze przypadki dotyczące ochrony gleby za pomocą wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie.

Ponadto świadczy o tym także jednoznacznie art. 1 dyrektywy, który stanowi, że jej celem "jest wprowadzenie przepisów regulujących stosowanie osadu ściekowego w rolnictwie, w taki sposób, by zapobiec jego szkodliwemu oddziaływaniu na glebę, roślinność, zwierzęta i ludzi, zachęcając jednocześnie do prawidłowego stosowania takiego osadu ściekowego". Z kolei pojęcie prawne środowiska wymienione w tytule dyrektywy w świetle dyspozycji art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 25, poz. 150 ze zm.) obejmuje swoim zakresem ogół elementów przyrodniczych, a w szczególności wszystkie elementy różnorodności biologicznej w rozumieniu art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, zgodnie z zasadą równowagi przyrodniczej w świetle dyspozycji art. 3 pkt 32 tejże ustawy.

Z kolei dyspozycja art. 43 cyt. ustawy o odpadach jednoznacznie stanowi, że odzysk komunalnych osadów ściekowych – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 i 9 cyt. ustawy o odpadach w aspekcie ich definicji (ust.

1. 2) oraz stosowania (ust.
2. 9) – polega na ich stosowaniu wyłącznie do pięciu celów ustawowo określonych. Są to więc w rozumieniu art. 43 ust. 1 następujące cele:

"1) w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz;

1. 2) do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne;
2. 3) do dostosowania gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
3. 4) do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu,
4. 5) do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz – powinien się odbywać z zachowaniem warunków określonych w ust. 1a-7".

Z kolei dyspozycja § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. stanowi, że ilość metali ciężkich, które mogą być wprowadzone z komunalnym osadem ściekowym w ciągu roku do gleby lecz w okresie 10 lat nie może przekroczyć następujących dawek:

1. 1) ołowiu (Pb) – 1.000 g/ha/rok,
2. 2) kadmu (Cd) – 20 g/ha/rok,
3. 3) rtęci (Hg) – 10 g/ha/rok,
4. 4) niklu (Ni) – 200 g/ha/rok,
5. 5) cynku (Zn) – 5.000 g/ha/rok,
6. 6) miedzi (Cu) – 1.600 g/ha/rok,
7. 7) chromu (Cr) –1.000 g/ha/rok.

Należy podkreślić, że przy stosowaniu komunalnych osadów ściekowych stosuje się dawki ustalone w załączniku nr 4 do powyższego rozporządzenia.

Dlatego też, należy podzielić w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji zaś chybiony jest zarzut strony skarżącej dotyczący braku podstaw do zastosowania cyt. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w zakresie komunalnego osadu ściekowego stosowanego do uprawy roślin, które są przeznaczone do produkcji kompostu. Dlatego twierdzenie strony skarżącej, że przepis z § 3 ust. 3 omawianego rozporządzenia dotyczy tylko stosowania komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie o czym stanowi ustęp 1 tego przepisu jest błędny. Należy bowiem przyjąć, że pozostałe ustępy tego przepisu, tj. ustęp 2 i 4 nie można także odnieść wyłącznie do stosowania komunalnego osadu ściekowego dla tego jednego celu.

Natomiast zarówno ustęp 2 jak i 4 ma zastosowanie do wszystkich celów wymienionych w art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach. Ponadto § 3 cyt. rozporządzenia łącznie z załącznikiem nr 4 do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska reguluje kwestię wymienioną w § 1 pkt 2, tj. dawki komunalnych osadów ściekowych, które można stosować na gruntach. Powyższe dawki powinny także dotyczyć wszystkich powyższych "stosowań" komunalnych osadów ściekowych. Nie do przyjęcia jest argumentacja strony skarżącej, że z powodu użycia terminu "w rolnictwie" w ustępie 1 § 4 pozostałe ustępy tego przepisu powinny także dotyczyć stosowania tylko w rolnictwie. Z wykładni funkcjonalnej (celowościowej) wynika więc, że § 3 ust. 3 odnosi się do wszystkich celów stosowania komunalnych osadów ściekowych wymienionych w art. 43 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o odpadach. Nie jest także zasadny zarzut podważający cel prawodawcy zróżnicowania zawartości metali ciężkich w mg na kilogram suchej masy osadu i w wierzchniej warstwie gruntu, oczywiście przy założeniu, że § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia dotyczy wszystkich "stosowań".

Należy bowiem zaznaczyć, że chociaż w ciągu roku średnio można wprowadzić do gleby maksymalną określoną w § 3 ust. 3 ilość metali ciężkich to jednak w każdym przypadku tzw. "stosowania" może to być inny osad (o różnej zawartości metali, bakterii i żywych jaj pasożytów), jak i jest to inna gleba (o różnej zawartości metali) i inna dawka (jej wielkość i częstotliwość). Celem rozporządzenia nie jest także takie unormowanie przesłanek stosowania komunalnych osadów ściekowych, żeby jak największe ilości (dawki) metali ciężkich były wprowadzane do gleby, biorąc pod uwagę nawet dozwolone maksymalne dopuszczalne wartości i wielkości, dotyczące zawartości w osadzie komunalnym metali ciężkich.

Należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczalne jest wprowadzenie w § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia ostrzejszych przesłanek w prawie polskim, dotyczących ograniczenia w stosowaniu komunalnych osadów ściekowych. Dyspozycja art. 5 ust. 2 dyrektywy stanowi bowiem jednoznacznie, że "Państwa Członkowskie regulują stosowanie osadu tak, by akumulacja metali ciężkich w glebie nie doprowadziła do przekroczenia wartości dopuszczalnych, określonych w ust. 1 (ustęp 1 odsyła do załącznika I A). W tym celu zastosują jedną z procedur, określonych w lit. a) lub b): a) Państwa Członkowskie ustanawiają maksymalne ilości osadu, wyrażone w tonach suchej masy, które mogą być wprowadzone do gleby na jednostkę powierzchni w ciągu roku przy przestrzeganiu wartości dopuszczalnych stężenia metali ciężkich w osadach, które zostają określone zgodnie z załącznikiem I B; lub b) Państwa Członkowskie zapewniają przestrzeganie wartości dopuszczalnych w odniesieniu do ilości metali wprowadzanych do gleby na jednostkę powierzchni i jednostkę czasu, zgodnie z załącznikiem I C". Należy także podkreślić, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Środowiska wprowadziło obie określone w dyrektywie procedury dotyczące zapobiegania akumulacji metali ciężkich w glebie, chociaż dyrektywa wymaga, żeby była to co najmniej jedna z tych procedur.

Wynika to z tego, że pierwsza z tych procedur unormowana w art. 5 ust. 2 lit. a/ dyrektywy została recypowana w drodze ustalenia zawartości metali ciężkich w stosowanych komunalnych osadach ściekowych w załączniku nr 1 do rozporządzenia oraz poprzez określenie dawek komunalnych osadów ściekowych w załączniku nr 4 do tego rozporządzenia.

Natomiast, oczywiście druga procedura unormowana w art. 5 ust. 2 lit. b/ dyrektywy została recypowana w istocie w § 3 ust. 3 rozporządzenia za pomocą określenia ilości metali ciężkich, które mogą być wprowadzane z komunalnym osadem ściekowym w ciągu roku do gleby. Ponadto, biorąc pod uwagę toksyczność metali ciężkich dla zdrowia, a nawet życia ludzi jak i cel dyrektywy, zgodnie z zasadą ogólną prewencji, wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dokonując wykładni § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska należy przyjąć, że nie można przekraczać "uśrednionej" równej dawki rocznej metali ciężkich określonych w § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia, które mogą być wprowadzone komunalnym osadem ściekowym w ciągu roku do gleby w okresie 10-letniego okresu rozliczeniowego. Oznacza to, że dawka 10-letnia nie może być ustalona w poszczególnych latach w różnej wielkości byleby nie została przekroczona dawka 10-letnia oraz wskaźniki z załącznika nr 2 do danego rozporządzenia.

W tej sprawie trzeba bowiem także brać pod uwagę okoliczność faktyczną, że osady ściekowe zostały zastosowane w granicach Obszaru Ochrony Krajobrazu Doliny Wierzycy. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że załącznik I C dyrektywy Rady Nr 86/278/EWG nie wyklucza w cyt. załącznikach do tego rozporządzenia Ministra Środowiska regulacji odnośnie zróżnicowanych dawek osadów jeżeli § 3 ust. 3 rozporządzenia jest oczywiście stosowany do wszystkich celów unormowanych w art. 43 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że dyrektywa Rady z dnia 12 czerwca 1986 r. Nr 86/278/EWG w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie, nie dotyczy tylko rolniczego wykorzystywania osadu w świetle dyspozycji art. 43 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o odpadach.

Ponadto, recypowane do prawa polskiego obie procedury w zakresie akumulacji metali ciężkich w glebie mają na celu ograniczenie ich wprowadzania do gleby, a nie określenie warunków dla jak największej ilości wprowadzania metali ciężkich do gleby.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.