Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1219/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1044/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania wprowadzania produktów do obrotu, ich zatrzymania i zaprzestania prowadzenia działalności.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Olsztynie, na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: a) odświeżacz do toalet o zapachu czereśniowym, b) wiśniowy dym, c) czereśniowy dym na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań w/w produktów, to jest do dnia 10 września 2013 r., zatrzymał te produkty na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia – na okres trzech miesięcy, to jest do dnia 10 września 2013 r. oraz nakazał firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaprzestania działalności w sklepie "[...]" w Olsztynie przy ul. [...] na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia – na okres trzech miesięcy, tj. do dnia 10 września 2013 r. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Powiatowy Inspektor podał, że w dniu 10 czerwca 2013 r. otrzymał informację ze Szpitalnego Oddziału Ratunkowego Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w Olsztynie o wystąpieniu kolejnych nagłych zachorowań młodych osób o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi, które wystąpiły po zażyciu preparatów, które można nabyć w sklepie "[...]" w Olsztynie.

W wyniku przeprowadzonej w powyżej wskazanym sklepie kontroli sanitarnej ustalił, że w obrocie znajdują się produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia. Produkty o nazwach wymienionych w decyzji są podobne do produktów zatrzymanych w czasie wcześniejszych kontroli przeprowadzonych w tym sklepie, które po badaniach laboratoryjnych okazały się środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W związku z tym organ wskazał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane w czasie kontroli produkty mają działanie psychoaktywne i powodują zagrożenie dla życia i zdrowia osób je zażywających. Poczynione ustalenia uzasadniały, w ocenie organu, podjęcie rozstrzygnięć zawartych w wydanej decyzji. Organ wskazał, że próbki zatrzymanych podczas kontroli produktów zostały pobrane do badań laboratoryjnych, a ich rezultat będzie miał znaczenie dla dalszego postępowania w sprawie.

Ponadto organ uznał, że niezbędne jest nakazanie firmie [...] zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach służących do wprowadzania do obrotu zakwestionowanych produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. Wyjaśnił, że ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzi decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odnotował, że w trakcie kontroli pracownik sklepu złożyła zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu przez przedsiębiorcę. Jednak w trakcie kontroli sam sprzeciw nie wpłynął do organu wykonującego kontrolę. Ponadto, w ocenie organu, sprzeciw został podpisany przez osobę do tego nieuprawnioną.

W odwołaniu Spółka [...] zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem art. 79, art. 79a, art. 79 b oraz art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podniosła także zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, gdyż nie ma żadnych podstaw do uznania, że zatrucie zgłoszone ze szpitalnego oddziału ratunkowego dotyczy jakichkolwiek produktów objętych treścią decyzji, albo że działalność sklepu związana jest ze zgłoszonym zarzutem, gdyż produkty sprzedawane w sklepie nie służą do spożycia i nie są sprzedawane nieletnim.

Podniosła zarzut niewłaściwego zastosowania art. 108 K.p.a. i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych. Wskazała także na naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Zarzuciła także naruszenie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane przez organ substancje.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalił, że kontrola przeprowadzona została w obecności funkcjonariuszy Policji oraz pracownika sklepu. Pracownicy organu okazali legitymacje służbowe i upoważnienie do kontroli. Sprzedawczyni została poinformowana o zakresie przedmiotowym kontroli. W trakcie ustalania ilości produktów sprzedawczyni przedłożyła zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, przy czym dysponowała ona gotowym formularzem, zawierającym niezgodne z prawdą stwierdzenia, uzupełniając go jedynie o datę i nazwę organu. Sprzeciw ten został nadany w placówce pocztowej w Łodzi w dniu 10 czerwca 2013 r. po godzinie 15, a zatem po zakończeniu kontroli. Po jego rozpatrzeniu organ nie mógł więc wydać postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, czy też o ich kontynuowaniu.

Ponadto stwierdził, że z uwagi na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi organ I instancji, działając na podstawie art. 10 § 2 K.p.a., odstąpił od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co było prawidłowe przy uwzględnieniu okoliczności stwierdzenia zatruć substancjami, które można było nabyć w przedmiotowym sklepie. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku podstaw do uznania, że zatrucia związane były z produktami sprzedawanymi w sklepie organ odwoławczy wskazał, że przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest samo uzasadnione podejrzenie, że produkt stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Zatem działania organu mają charakter prewencyjny. W niniejszej sprawie ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi poczyniono opierając się na odnotowanym przypadku interwencji medycznej będącej konsekwencją zażycia produktów nabytych w przedmiotowym sklepie. Wskazał, że takich przypadków było znacznie więcej. Skonstatował, że w przypadku wprowadzania do obrotu środka zastępczego nie ma znaczenia znajdująca się na opakowaniach informacja, że produkt nie nadaje się do spożycia. Jak wykazały bowiem wyniki badań, produkty wskazane w decyzji zawierały substancje psychoaktywne, których działanie pozwala je zakwalifikować do środków zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podniósł, że w przedmiotowym sklepie działały po sobie kolejne Spółki, wobec których wydawano zakazy i zatrzymywano oferowane produkty mające charakter środków zastępczych. Zakazy te nie były jednak przestrzegane.

Powyższa okoliczność także czyni zasadnym nakazanie kolejnej Spółce prowadzącej przedmiotowy sklep zaprzestania działalności. Wojewódzki Inspektor ustalił nadto, że pomimo wydanego zaskarżoną decyzją zakazu wprowadzenia do obrotu produktów w niej wskazanych oraz nakazu zaprzestania działalności w sklepie przez Spółkę, nie zastosowano się do powyższych nakazów, co potwierdziła kolejna kontrola z dnia 24 czerwca 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółka z o.o. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Uzupełniła argumentację o stwierdzenia dotyczące niepodania, z jakich względów nie wstrzymano kontroli po zawiadomieniu kontrolujących przez pracownika Spółki o wniesionym sprzeciwie. Nie zostało także wskazane zagrożenie, któremu nakazy zawarte w decyzji miałyby zapobiec albo doprowadzić do jego usunięcia. Nadto wywodziła, że wydana decyzja nie ma żadnej podstawy prawnej ani faktycznej, gdyż brak jest uzasadnienia co podstaw "uzasadnionego podejrzenia, iż produkt stwarza zagrożenie".

Ponadto, organ nadanym obowiązkom nie nadał ram czasowych. Przed wszczęciem kontroli nie okazano legitymacji służbowych upoważniających do jej przeprowadzenia, a także nie wstrzymano prowadzonych czynności pomimo zgłoszenia sprzeciwu. Podniesiono, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie konkretnie powody przemawiały za zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ nie wskazał żadnych dowodów związanych ze Spółką, na których mógłby oprzeć swoje wnioski, a także nie odniósł się do faktu, że zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w decyzji zostały określone ramy czasowe obowiązków nałożonych w decyzji - do 10 września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznając skargę za niezasadną, najpierw zauważył, że w art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.) zawarty został zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy, środkami zastępczymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Wprowadzaniem do obrotu, stosownie do pkt 34 art. 4 powołanej ustawy, jest natomiast udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Zgodnie natomiast z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212 poz. 1263 ze zm.) przewidziano, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 2).

Wydanie decyzji uzależnione więc zostało od zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przesłanka ta zaistniała. Świadczy o tym ustalenie, według którego, w dniu 10 czerwca 2013 r. organ inspekcji sanitarnej został poinformowany przez Szpitalny Oddział Ratunkowy Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala Dziecięcego w Olsztynie o wystąpieniu kolejnego podejrzenia zatrucia środkami zastępczymi, stwierdzonego u osoby poniżej 18-roku życia, po zażyciu środków, tzw. dopalaczy, które można nabyć w sklepie "[...]" w Olsztynie.

W związku z tym 10 czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę w sklepie "[...]" w Olsztynie, w którym skarżąca Spółka prowadziła działalność handlową. W trakcie kontroli stwierdzono, że są wprowadzane do obrotu produkty o nazwach: odświeżacz do toalet o zapachu czereśniowym, wiśniowy dym oraz czereśniowy dym. Zdaniem Sądu, odnalezienie tych produktów w sklepie, w powiązaniu z informacją ze szpitala o kolejnym zatruciu młodych osób, uzasadniało podejrzenie, że powyższe produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Dodatkowo podejrzenie to uzasadniała okoliczność, że w tym samym sklepie zatrzymywano - w trakcie wcześniejszych kontroli - produkty, które po badaniach laboratoryjnych okazywały się być środkami zastępczymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Wystąpienie uzasadnionego podejrzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi obligowało organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu tych produktów na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań jego bezpieczeństwa, a także do ich zatrzymania i nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym sklepie.

Przytoczone okoliczności wskazywane – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – w zaskarżonej decyzji, uzasadniały podejrzenie, że produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w przedmiotowym sklepie stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro w przepisie mowa jest jedynie o uzasadnionym podejrzeniu to, w ocenie Sądu, każda okoliczność wskazująca na taką możliwość uzasadnia zastosowanie przedmiotowych środków. Sąd zaakcentował, że decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów wydawana jest jedynie na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów.

Zatem ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą mieć one taki charakter. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez stronę okoliczność odnośnie informacji zawartych na opakowaniach. Skoro bowiem produkty stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, o czym organ powziął wiadomość w związku z kolejnym zatruciem związanym ze spożyciem przedmiotowych produktów, to był zobligowany do zastosowania środków określonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, niezależnie do ilości i treści informacji zawartych na opakowaniach tych produktów. Było to tym bardziej uzasadnione, że – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nie był to pierwszy przypadek zatrucia, a obserwowane u pacjentów zaburzenia po zażyciu tego rodzaju produktów miały przebieg podobny do zatruć substancjami psychoaktywnymi.

Ta okoliczność także uzasadniała podejrzenie, że przedmiotowe produkty zawierają środki zastępcze, stwarzające zagrożenie zdrowia i życia ludzi, określone w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, co także wskazywało na konieczność przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Na marginesie Sąd wskazał, że w opinii z dnia 12 lipca 2013 r. wydanej na podstawie ekspertyzy kryminalistycznej z zakresu badań chemicznych po badaniach próbek wyrobów zabezpieczonych przez organ, przeprowadzonych w Centrum Badań kryminalistycznych w Szczecinie, biegły stwierdził, że produkt o nazwie odświeżacz do toalet o zapachu czereśniowym zawiera pentedron, zaś produkty o nazwach czereśniowy dym oraz wiśniowy sad zawierają syntetyczną pochodną kannabinoidu oznaczoną symbolem UR-144.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zaistniała sytuacja uprawniała organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów i ich zatrzymaniu na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy czym, wbrew zarzutom skargi, organ określił ramy czasowe obowiązywania decyzji, a mianowicie do dnia 10 września 2013 r., czyli na okres nieprzekraczający ustawowo określonych 18 miesięcy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) Sąd wskazał, że stosownie do art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Jednak w myśl ust. 2 pkt 5 tego przepisu, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Przesłanka ta bezspornie zaistniała w stanie faktycznym sprawy.

Z kolei, w art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidziano, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku, upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli. Ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, że czynności kontrolne w sklepie "[...]" w Olsztynie w dniu 10 czerwca 2013 r. były podjęte przez odpowiednio upoważnionych pracowników, po okazaniu legitymacji służbowych i wręczeniu pracownicy przedsiębiorcy prawidłowo wystawionych upoważnień do przeprowadzenia kontroli.

W tej sytuacji nie miał zastosowania art. 79b cytowanej ustawy, który przewiduje obowiązek poinformowania kontrolowanego przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto czynności kontrolne, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli w przypadku wszczęcia czynności kontrolnych tylko po okazaniu legitymacji służbowej. Ponadto Sąd zauważył, że czynności kontrolnych dokonano w obecności pracownicy sklepu, która mogła być uznana za osobę, o której mowa w art. 80 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. nadto, w sprawie mógł być zastosowany także przepis art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym z wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, która to przesłanka zaistniała w stanie faktycznym sprawy.

Zdaniem Sadu pierwszej instancji, bezpodstawny jest zarzut naruszenie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 - 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia.

Sąd stwierdził najpierw, że sprzeciw może wnieść przedsiębiorca, a nie jego pracownik. Ocenił, że skarżąca jest niekonsekwentna, skoro z jednej strony kwestionuje, że kontrola została przeprowadzona bez obecności osoby uprawnionej, a z drugiej strony uznaje, że pracownica była uprawniona do dokonania skutecznego zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu. Według Sądu, trudno jednak uznać za skuteczne doręczenie zawiadomienia, które polegało na przekazaniu kontrolującym gotowego druku, podpisanego przez osobę reprezentującą Spółkę, nieobecną przy kontroli, zawierającego nieprawdziwe zarzuty (np. dotyczące nieokazania legitymacji służbowych, czy upoważnienia do przeprowadzenia kontroli).

Ponadto z powołanego art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że organ wstrzymuje czynności kontrolne z chwilą zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu, a nie chwilą zawiadomienia o zamiarze jego wniesienia. Z ustaleń organu wynika zaś jednoznacznie, że sprzeciw został faktycznie wniesiony dopiero po zakończeniu kontroli. W tej sytuacji organ nie miał obowiązku wstrzymywania prowadzonych czynności, a w związku z tym nie można uznać, że ma zastosowanie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ inspekcji sanitarnej mógł odstąpić od zasady zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. z uwagi konieczność załatwienia sprawy nie cierpiącej zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, na którą to okoliczność zasadnie powołano się w kwestionowanej decyzji. W tym przypadku ograniczony zostaje również obowiązek organu zaznajomienia strony z wynikiem procesu dowodzenia, zawarty w art. 81 K.p.a. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powziął uzasadnione podejrzenie, że wprowadzane przez skarżącą do obrotu produkty stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, to zasadnie zastosował art. 10 § 2 K.p.a., gdyż załatwienie sprawy wymagało podjęcia szybkich działań ze względu na niebezpieczeństwo dla - co najmniej - zdrowia ludzkiego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły postępowanie w zakresie wystarczającym do wydania decyzji, mając na względzie wskazywany wyżej jej charakter prewencyjny, a także w sposób prawidłowy uzasadniły wydane przez siebie decyzje, przedstawiając stan faktyczny sprawy, w tym okoliczności, które wzbudziły uzasadnione podejrzenie co do szkodliwości zabezpieczonych produktów oraz przywołując i dokonując wykładni stosowanych przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd stwierdził, że tym zakresie wskazano na potrzebę ochrony zdrowia i życia ludzkiego, co w sytuacji uzyskania wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych w przypadkach zatruć spowodowanych przez określone produkty, znajdujące się w sklepie prowadzonym przez skarżącą Spółkę, należy uznać za zasadne.

Skargę kasacyjną złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P., reprezentowana przez radcę prawnego.

1. I. Zaskarżyła wyrok w całości.
2. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
3. a) w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 § P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stany faktycznego dokonane przez organy administracji, poprzez wskazanie, że "produkty stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, o czym organ powziął wiadomość w związku z kolejnym zatruciem związanym ze spożyciem przedmiotowych produktów" w sytuacji, w której w aktach sprawy nie ma żadnej informacji, że do rzekomego zatrucia doszło w wyniku spożycia produktów objętych skarżoną decyzją, z akt sprawy wynika jedynie, że ktoś się zatruł po spożyciu jakiegoś środka, a objawy były podobne jak po użyciu środków zastępczych, sam organ II instancji przyznał, że zgłoszenie Szpitalnego Oddziału Ratunkowego nie dotyczyło produktów, co do których wydano decyzję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd był w błędnym przekonaniu co do stanu faktycznego sprawy, co spowodowało oddalenie skargi skarżącego;
4. b) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "uzasadnionym podejrzeniu" zagrożenia, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo wykazuje, że sąd nie rozważył podnoszonych przez stronę zarzutów i nie zbadał sprawy z należytą uwagą co do doprowadziło do oddalenia złożonej skargi;
5. c) w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedoniesienie się w uzasadnieniu wydanego wyroku w ogóle do zarzutu strony o naruszeniu przez organy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarzutu o braku uzasadnienia skarżonych decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo wykazuje, że sąd nie rozważył podnoszonych przez stronę zarzutów i nie zbadał sprawy z należytą uwagą co doprowadziło do oddalenia skargi;
6. III. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
7. a) w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęcie przez sąd, że "występowanie uzasadnionego podejrzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi obligowało organ inspekcji sanitarnej do (...) nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym sklepie" mimo, że z treści przepisu wynika wprost, że konieczne jest ustalenie istnienia realnego zagrożenia, gdyż nakaz wydawany jest na czas "niezbędny do usunięcia zagrożenia", a przesłanki wydania nakazu o zaprzestaniu prowadzenia działalności nie są tożsame z przesłankami wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktów.
8. IV. Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 P.p.s.a. wniosła o:
9. a) uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia – wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1044/13;
10. b) zasądzenie na rzecz skarżącego od Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie, reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł o:

1. - odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu jej niedopuszczalności, ewentualnie o jej oddalenie,
2. - zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Nie ma podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Jest niewątpliwe, że skarga została wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1044/13, a błędne wskazanie przez wnoszącą kasację sygnatury akt (II SA/Ol 1048/13) jest omyłką pisarską.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez poprzez powołanie się na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy. Kontrola sądowa ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym dotyczyła dwóch dowodów: zawiadomienia otrzymanego przez organ w dniu 10 czerwca 2013 r., a sporządzonego przez Szpitalny Oddział Ratunkowy Wojewódzkiego Szpitala Dziecięcego w Olsztynie oraz protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 czerwca 2013 r. w sklepie prowadzonym przez skarżącą "[...]" w Olsztynie.

Nadto, Sąd pierwszej instancji oparł się na ustaleniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie, według którego, produkty wymienione w decyzji są podobne do produktów zatrzymanych w trakcie wcześniejszych kontroli przeprowadzonych w sklepie przy ul. [...] w Olsztynie, które po badaniach laboratoryjnych okazały się środkami zastępczymi. Organ odwoławczy dodał, że sklep przy ul. [...] w Olsztynie prowadzony był przez różne spółki, których Prezesem był Prezes [...] Sp. z o.o. Przeprowadzone badania chemiczno-toksykologiczne produktów oferowanych do sprzedaży w sklepach należących do tych spółek (również na terenie E. i O., w okresie od października 2012 r. do lipca 2013 r., potwierdziły wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Pomimo zmienionych nazw, większość z pobranych produktów zawierała w swoim składzie substancje o działaniu psychoaktywnym. Ustalenia dotyczące przesłanki materialnej z art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1412), tj. uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, dokonane zostały zatem przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o akta sprawy.

Nie ma więc podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Są to ustalenia prawidłowe, oparte na wyczerpująco zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Przypominając, że w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie przepisów regulujących procedurę administracyjną, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, należy wskazać, że ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające w odniesieniu do hipotezy art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zawarte w tej normie wymaganie nie polega na ustaleniu, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, ale na ustaleniu podejrzenia tego zagrożenia.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Wbrew bowiem przedstawionemu zarzutowi, organy podały podstawę prawną włącznie z analizą przesłanek materialnoprawnych wynikających z art. 4 pkt 27, art. 44b oraz art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.), a także art. 27c ust. 1 i 3 oraz art. 27c ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Odniesienie się do zarzutów stawianych przez stronę do decyzji organu pierwszej instancji zawiera się na gruncie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 K.p.a., w warstwie prawnej, na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z obowiązku tego organ odwoławczy wywiązał się. Nadto, wbrew opisowi naruszenia zawartemu w analizowanym zarzucie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono zastosowanie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wojewódzki Inspektor argumentował, że zagrożenia związane z handlem środkami zastępczymi wymagają od organów sanitarnych podjęcia działań mających na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed dostępem do tych substancji.

W związku z tym, zdaniem organu, wydanie zakazu prowadzenia działalności było uzasadnione. To zaś, czy organy, a następnie Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz czy właściwie zastosowały dyspozycję tej normy, jest zagadnieniem materialnoprawnym.

Do uwzględnienia skargi nie prowadzi także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do zarzutu o naruszeniu przez organy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zarzutu o braku uzasadnienia skarżonych decyzji w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Teza sformułowana w tym zarzucie nie odpowiada rzeczywistej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do zagadnienia nakazania Spółce zaprzestania działalności w sklepie Sąd na stronie 6 uzasadnienia stwierdził, że wystąpienie uzasadnionego podejrzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi obligowało organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu tych produktów na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań jego bezpieczeństwa, a także do ich zatrzymania i nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym sklepie.

Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że w tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skarżącej o braku uzasadnienia, na jakiej podstawie organ zastosował środki wskazane w zaskarżonej decyzji. Sąd skonstatował także, że przytoczone okoliczności wskazywane – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – w zaskarżonej decyzji, uzasadniały podejrzenie, że produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w przedmiotowym sklepie stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Jedną z przytoczonych okoliczności jest zaś fakt, ze w tym samym sklepie zatrzymywano, w trakcie wcześniejszych kontroli, produkty, które po badaniach laboratoryjnych okazywały się środkami zastępczymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W innych fragmentach rozważań Sąd przytoczył treść art. 27c ust. 2 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie było natomiast obowiązku odniesienia się do zarzutu dotyczącego okresu zaprzestania prowadzenia działalności, gdyż takiego zarzutu w zakresie kwestionującym zastosowanie art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji sanitarnej w skardze nie podniesiono.

Skarżąca podniosła w zarzucie skargi i jego uzasadnieniu zastosowanie przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 mimo braku przesłanek, tj. niewskazania zagrożenia. Niezależnie od tego można zauważyć, że wywody Sądu odnoszące się do konieczności przeprowadzenia badań produktów znalezionych w sklepie, nawiązanie do wcześniejszych kontroli, w wyniku których zatrzymano produkty, które po badaniach okazały się środkami zastępczymi oraz przytoczenie treści art. 27c ust. 3 pkt 2 świadczą o tym, że Sąd dokonał w uzasadnieniu analizy art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie tylko w zakresie przesłanek zastosowania nakazu, ale również w zakresie okresu zaprzestania działalności.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegającego na błędnej jego wykładni i przyjęcie przez sąd, że "występowanie uzasadnionego podejrzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi obligowało organ inspekcji sanitarnej do (...) nakazania Spółce zaprzestania prowadzenia działalności w przedmiotowym sklepie" mimo, że z treści przepisu wynika wprost, że konieczne jest ustalenie istnienia realnego zagrożenia, gdyż nakaz wydawany jest na czas "niezbędny do usunięcia zagrożenia", a przesłanki wydania nakazu o zaprzestaniu prowadzenia działalności nie są tożsame z przesłankami wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu produktów.

Zgodnie z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z przepisu tego wynika, że właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu w przypadku wydania decyzji o wstrzymaniu jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub wycofania produktu z obrotu. Skoro przesłanką wstrzymania wytwarzania produktu lub wprowadzania go do obrotu lub wycofania produktu z obrotu jest uzasadnione podejrzenie, ze produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 27c ust. 1), to ta sama przesłanka jest wystarczająca dla nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu. pojęcie zagrożenia, o którym mowa w dalszej części przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 nie może być rozumiane inaczej, niż zagrożenie życia lub zdrowia, o którym mowa w art. 27c ust. 1, do którego przepis art. 27c ust. 3 nawiązuje.

W konsekwencji, przepisy art. 27c ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy odczytać w ten sposób, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, a nadto nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w przepisie art. 27c ust. 3 pkt 2 odrębnej, w stosunku do wymogu art. 27c ust. 1 przesłanki wydania nakazu zaprzestania produktu, a zatem dokonał prawidłowej wykładni rozważanej normy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.