Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1033/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzją z [...] lutego 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] maja 2001 r., zmieniającej decyzję tego organu z [...] września 1999 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę rozlewni wód mineralnych (adaptacja wraz z rozbudową i stacja trafo wraz z przyłączami mediów na działce o nr ew. [...] w M.), w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, dotyczącego rozbudowy rozlewni o część magazynową i socjalną wraz z infrastrukturą techniczną, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Wnioskiem z 8 września 2010 r. P. S., jako następca prawny właściciela działki o nr ew. [...] w M., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] maja 2001 r., zmieniającej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] września 1999 r., wskazując, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Organ wojewódzki prowadząc postępowanie nadzorcze stwierdził, że kontrolowana decyzja, wydana na podstawie art. 36 a ustawy Prawo budowlane odpowiada prawu. W szczególności jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] sierpnia 1999 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ stwierdził także, że inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutu P. S., dotyczącego przekroczenia przez realizowaną inwestycję granic jego nieruchomości stwierdził, że w dacie rozstrzygania wniosku, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z 11 stycznia 2001 r., działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i nie była zabudowana. Istniały zatem prawne podstawy do wydania zgody na usytuowanie projektowanej inwestycji w granicy z tą nieruchomością, w związku z czym nie doszło do naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolując powyższe ustalenia uznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Stwierdził, że decyzja z [...] maja 2001 r., z uwagi na zakres przewidywanych zmian (m.in. dobudowa dwóch magazynów, wykonanie dróg wewnętrznych i placów) poprzedzona została decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, tymczasem Wojewoda Małopolski stwierdził zgodność kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] sierpnia 1999 r., a więc pierwotną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji.
Wskazał nadto, że Wojewoda Małopolski nie powiadomił wszystkich stron o wszczęciu postępowania nadzorczego. Organ pominął bowiem właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich działek nr ew. [...] i [...] w M., którzy byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2001 r..
Powyższe naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powoduje, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, co ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła spółka z o.o. P. z siedzibą w M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W ocenie skarżącej decyzja Wojewody Małopolskiego była prawidłowa, w związku z czym brak było podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wyjaśniła, że między działką nr [...], na której realizowana jest inwestycja a działką [...], nie przeprowadzono postępowania rozgraniczeniowego, w związku z czym nie mogło dojść do naruszenia przepisów określających odległość obiektu budowlanego od granicy działki. Nadto wnioskodawca, ani jego poprzednicy prawni w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie byli właścicielami działki nr [...], a więc nie doszło do naruszenia ich interesu prawnego.
WSA w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda Małopolski z naruszeniem przepisów postępowania nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości.
Wszczynając postępowanie nadzwyczajne organ miał przede wszystkim obowiązek ustalić strony tego postępowania. Trafnie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że stronami przedmiotowego postępowania są także strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji. Tymczasem organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania nie powiadomił ich o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Brak udziału wszystkich stron w toczącym się postępowaniu nadzwyczajnym nie może być natomiast konwalidowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Czyni to, zdaniem Sądu I instancji, zasadnym uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Niezależnie od powyższego stwierdził WSA, że organ wojewódzki kontrolując decyzję z [...] maja 2001 r., zmieniającą pozwolenie na budowę (decyzję z [...] września 1999 r.), całkowicie pominął okoliczność, że decyzja ta była poprzedzona nową decyzją ustalającą warunki zabudowy z [...] kwietnia 2001 r., której wydanie było konieczne z uwagi na wielkość i charakter przewidzianych zmian w projekcie pierwotnym.
Odniesienie decyzji z [...] maja 2001 r., do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych dla pierwotnego pozwolenia na budowę stanowi natomiast naruszenie przepisów postępowania i powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.
Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz na braku wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zakresu błędów uzasadnienia kontrolowanej decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a także nie wskazanie przez Sąd I instancji, dlaczego uchybienia uzasadnienia organu odwoławczego pozostają bez wpływu na treść decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skargi co do braku ustalenia zgodnego z prawem stanu własności działki nr [...] położonej w M., z czym wiąże się ustalenie, czy po stronie P. S. istnieje interes prawny do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż gdyby Sąd I instancji ustalił, że zarzut skarżącej o braku interesu prawnego wnioskodawcy jest uzasadniony, to powinien orzec odmiennie.
W przekonaniu skarżącej kasacyjnie brak odniesienia się przez WSA do tego zarzutu uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I Instancji w uzasadnieniu, na stronie 4 stwierdził: "jednocześnie zauważyć należy, że uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże to uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia". Sąd ten w żaden sposób nie wskazał o jakie uchybienia chodzi i dlaczego nie mają one wpływu na treść orzeczenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pominięcie przez Sąd I instancji wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.. Natomiast niepełne uzasadnienie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, ponieważ brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek, jakimi kierował się ten Sąd przy wydawaniu orzeczenia, a ta okoliczność uzasadnia uznanie, że ma miejsce naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna, oparta na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wszystkich koniecznych elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, a wada ta uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie nie miała miejsca żadna z wymienionych sytuacji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co do zasady, spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi.
Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Sąd I instancji wyraźnie wskazał powody, dla których uznał za zgodną z prawem decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Podzielił WSA stanowisko tego organu, że brak prawidłowego ustalenia stron postępowania nadzwyczajnego oraz brak odniesienia się do decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r. stanowią uchybienia, które właściwie odkodował organ odwoławczy jako zobowiązujące go do wydania decyzji kasacyjnej. Wynika to wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W analizowanym przypadku uzasadnienie zaskarżonego wyroku istotnie może nasuwać pewne zastrzeżenia, jednak – w ocenie Sądu II instancji – wspomniane usterki trudno traktować jako naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu braku legitymacji P. S. do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, akceptując w tym zakresie ustalenia organów. Należy jednakże wziąć pod uwagę, że zaakceptowana w ten sposób została decyzja kasacyjna, co oznacza, że w przypadku dokonania przez sąd cywilny innych ustaleń organy będą miały obowiązek tę okoliczność uwzględnić.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że "uzasadnienie organu odwoławczego nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jednakże to uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia", nie wskazując na czym stwierdzona wadliwość polega i dlaczego nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jednakże sama lakoniczność i brak pożądanej spójności pisemnych motywów zakwestionowanego orzeczenia nie przesądzają automatycznie o wystąpieniu tego rodzaju wadliwości natury proceduralnej, która miała albo przynajmniej mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.