Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2638/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. S.A. (dalej również jako "inwestor) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym dla inwestycji: Budowa połączenia kolejowego [...] "K.-B." z Krakowem, odcinek [...].
W dniu [...] października 2012 r. Wojewoda Małopolski wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji wyżej opisanej linii kolejowej.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania m.in. K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., właścicielki działek nr [...],[...] i [...], obręb K., objętych podziałem i wywłaszczeniem nieruchomości w związku z planowaną inwestycją, uchylił w części decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. i w tym zakresie orzekł w sprawie, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy.
Organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a ponadto Minister nie posiada kompetencji do zmiany z urzędu projektu inwestycji przedstawionego przez inwestora, lecz bada jedynie zgodność z przepisami prawa rozstrzygnięcia organu I instancji. Inwestor samodzielnie decyduje o przebiegu linii kolejowej i określa teren niezbędny dla realizacji inwestycji, a także samodzielnie dokonuje najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno –wykonawczych. Rola organu odwoławczego sprowadza się do sprawdzenia, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające obszar inwestycji odpowiadają woli ustawodawcy, wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji lokalizacyjnej. Tylko ocena, że kształt inwestycji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje do odmowy ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do kwestionowanej w odwołaniu Spółki zasadności wywłaszczenia w liniach rozgraniczających wynikających z decyzji lokalizacyjnej organ stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka "celu publicznego", dla którego realizacji sięgnięto po instytucję prawną wywłaszczenia; wynika to z art.6 pkt 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie. Ingerencja w prawo własności strony została uzasadniona w tym przypadku interesem społecznym.
Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, co do braku uzasadnienia dla "zygzakowatego" przebiegu granic działek ew. nr [...],[...],[...] (numery działek po podziale przeznaczonych pod inwestycję), wywodzono, że jest on bezzasadny, gdyż jak wynika z arkusza nr 7 mapy przedstawiającej linie rozgraniczające teren inwestycji oraz planowany przebieg inwestycji w skali 1:500, stanowiący załącznik Nr 1 do decyzji Wojewody Małopolskiego, kształt granicy na tych nieruchomościach wynika z charakteru planowanych elementów infrastruktury; na działce nr [...] został zaplanowany wjazd na działkę ew. nr [...], pozostającą we władaniu właściciela, mający zapewnić dostęp nowopowstałej działce do drogi publicznej; natomiast na działce nr [...] został zaplanowany fragment ekranu akustycznego, gazociągu oraz fragment drogi o nawierzchni twardej nieulepszonej, a także kanalizacja; podobnie na działce nr [...] został zaplanowany fragment ekranu akustycznego, gazociągu oraz fragment drogi o nawierzchni twardej nieulepszonej, kanalizacja, a także zaprojektowano fragment rowu.
W związku z powyższymi obiektami infrastruktury granice zostały zaprojektowane w optymalnym kształcie. Ponadto podkreślono, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do ingerowania w projekt inwestycji, jeśli tylko ów projekt spełnia wymogi określone w przepisach ustawy i innych przepisach szczególnych. Podobnie organ odniósł się do zarzutu pozostawienia szerokiego pasa gruntu pomiędzy ogrodzeniem a nową granicą (od strony północnej). Podważana przez spółkę celowość rozmieszczenia ogrodzenia – zdaniem organu – pozostaje w ścisłym związku z liniami rozgraniczającymi przebieg inwestycji.
Na powyższą decyzję Spółka K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9n ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji lokalizacyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa ze względu na nieziszczenie się ustawowej przesłanki zastosowania przepisów dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, uprawniającym do wydania tej decyzji, gdyż wadliwie zakwalifikowano przedmiotową linię kolejową jako należącą do kategorii "o znaczeniu państwowym";
- - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji;
- - art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez rażąco sprzeczne z prawem pozbawienie prawa własności.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku oddalającego skargę podał, że nietrafny jest zarzut, jakoby zaskarżone orzeczenie było dotknięte wadą nieważności z uwagi na wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Skarżąca wywodziła to z domniemanej wadliwej kwalifikacji modernizowanej linii kolejowej, jako mającej znaczenie państwowe, w sytuacji, gdy decyzję lokalizacyjną w trybie ustawy o transporcie kolejowym można było wydać tylko względem tego rodzaju linii (art. 9n ust. 1 – w wersji na dzień orzekania). Sąd wskazał, że stosownej kwalifikacji z woli prawodawcy dokonuje się w drodze wydania aktu normatywnego – w danym przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz.U. poz. 569) – na dzień orzekania w II instancji linia wymieniona była w załączniku pod poz.
55. Badanie legalności tego aktu (czy w istocie istniały przesłanki zakwalifikowania danej linii jako mającej cechy o znaczeniu państwowym) wykracza poza właściwość organu administracji orzekającego uprzednio w sprawie oraz sądu administracyjnego, jak i w praktyce nie byłoby możliwe. W szczególności podkreślono, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do żądania udostępnienia informacji czy dokumentów wiążących się z procedurą legislacyjną, zakończoną przyjęciem określonego aktu normatywnego. Nie ma więc realnej możliwości weryfikacji twierdzeń strony, jakoby np. dokonano błędnych szacunków aktualnego czy prognozowanego wykorzystania trasy. Zauważono, że przedmiotowa linia łączy centrum jednego z największych miast w Polsce z międzynarodowym portem lotniczym, co nie pozwala zakładać a priori, że nie może mieć ona istotnego znaczenia choćby gospodarczego czy społecznego. W ocenie Sądu, nie jest również wadliwie upoważnienie ustawowe do ustalenia, które linie mają charakter szczególny – o znaczeniu państwowym, sformułowane w art. 6 ust. 2 w nawiązaniu do art. 4 pkt 2a-2c ustawy o transporcie kolejowym. Nie może o tym przesądzać wyłącznie fakt posłużenia się w nim określeniami nieostrymi czy ocennymi.
Sąd uznał za niezasadne skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego niezbędnego w opinii skarżącej dla wyjaśnienia przedmiotowego problemu, przy czym zaznaczył, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może skierować pytanie do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Istotnym zatem elementem jest możliwość oceny przez sąd czy zadanie takiego pytania jest niezbędne dla wyjaśnienia sprawy, a w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że nie zachodzi taka konieczność.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że organ wydając decyzję dokonał określonej wykładni przepisów, co nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Organ przyjął ugruntowane w orzecznictwie założenie, że orzekając w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, był związany treścią wniosku inwestora co do proponowanych rozwiązań, w tym gdy chodzi o przebieg inwestycji oraz wskazanie terenów niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Linia orzecznicza przyjęta przez organ zakłada, że nie była zasadna merytoryczna analiza, czy w danym przypadku zakres ingerencji jest faktycznie uzasadniony, np. konkretnymi względami technicznymi. W judykaturze, na co wskazał Sąd Wojewódzki, istnieje również pogląd przeciwstawny, ale różnica oceny co do prawidłowej wykładni przepisów nie mogła, zdaniem Sądu, stanowić przesłanki do uznania, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie mogła zatem być skuteczna argumentacja, że zakres ingerencji w prawo własności nie został właściwie wyjaśniony, w szczególności z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, w tym poszukiwania rozwiązań najmniej dolegliwych dla strony. Kwestia zasadności przyjętych rozwiązań (w tym ingerencji w prawo własności) nie ma znaczenia w kontekście przyjętej przez organ wykładni prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła K. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- - przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 9n ustawy o transporcie kolejowym, poprzez odmowę uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- - przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także przepisów prawa materialnego w postaci art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- - przepisów postępowania oraz prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) w zw. z art. 193 Konstytucji RP, a to przez brak dostrzeżenia konieczności skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9n ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 z późn. zm.), poprzez odmowę uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
2) przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odmowę uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także przepisów prawa materialnego w postaci art. 9ac ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
3) przepisów postępowania oraz prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) w zw. z art. 193 Konstytucji RP, a to przez brak dostrzeżenia konieczności skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Pierwszy z wyżej przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wadliwego – zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki – zakwalifikowania przedmiotowej linii kolejowej jako należącej do kategorii "o znaczeniu państwowym", co skutkować miało niezgodną z prawem odmową uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył wymienionych w tym zarzucie przepisów i należycie uzasadnił, dlaczego podzielił stanowisko organów administracyjnych, że przedmiotowa linia kolejowa należy do kategorii "o znaczeniu państwowym". Sąd ten trafnie wskazał, że stosownej kwalifikacji z woli prawodawcy dokonano w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz.U. poz. 569) oraz że na dzień orzekania w II instancji linia wymieniona była w załączniku pod poz.
55. Wcześniej zaś przedmiotowa linia kolejowa nr [...] wymieniona była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2010 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym (Dz.U. Nr 164, poz. 1110). Sąd Wojewódzki zauważył przy tym, że przedmiotowa linia łączy centrum jednego z największych miast w Polsce z międzynarodowym portem lotniczym, co nie pozwala zakładać a priori, że nie może mieć ona istotnego znaczenia choćby gospodarczego czy społecznego. W ocenie Sądu I instancji, nie jest również wadliwe upoważnienie ustawowe do ustalenia, które linie mają charakter szczególny – o znaczeniu państwowym, sformułowane w art. 6 ust. 2 w nawiązaniu do art. 4 pkt 2a-2c ustawy o transporcie kolejowym. Powyższego stanowiska Sądu, opartego na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, nie może skutecznie podważyć subiektywny pogląd strony skarżącej kasacyjnie, że przedmiotowa linia kolejowa nie ma znaczenia państwowego.
Powyższy zarzut nie jest więc uzasadniony.
W odniesieniu do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w tym zarzucie przepisów. Dokonując bowiem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji trafnie wskazał, że stosowanie określonej wykładni przepisów nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Słusznie przy tym zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w trybie regulacji szczególnych, zawartych w ustawie o transporcie kolejowym, określających lokalizację inwestycji celu publicznego, jakimi są linie kolejowe o znaczeniu państwowym. Te szczególne regulacje pozwalają na ograniczenie prawa własności, bowiem są to unormowania ustawowe. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób dopatrzeć się, aby skutkiem wydania decyzji doszło do rażącego naruszenia reguł ochrony własności.
Stanowisko swoje Sąd I instancji należycie umotywował, podkreślając w szczególności, że zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby zostać uwzględnione przez Sąd w granicach art. 9ac ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym. Zauważyć przy tym należy, że w myśl tego unormowania, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy linii kolejowej może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub w art. 156 k.p.a. Z uwagi na powyższe w niniejszym postępowaniu nie mogłoby zapaść rozstrzygnięcie otwierające drogę do odmiennego ukształtowania wywłaszczenia nieruchomości.
W tym stanie rzeczy drugi z podniesionych zarzutów również nie mógł zostać uwzględniony.
Odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego, i to w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. np. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I GSK 944/09 - LEX nr 594760). Jedynie od sądu orzekającego zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Wystąpienie z pytaniem prawnym należy do uprawnień sądu orzekającego, ustawodawca nie przewidział zaś możliwości kontroli sposobu korzystania z tego uprawnienia (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II FSK 2491/11 - LEX nr 1137651).
Również Sąd Najwyższy podkreślił, że przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przez sąd na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wchodzi w rachubę, gdy to sąd, a nie strona, poweźmie wątpliwości co do zgodności aktu prawnego z Konstytucją RP (postanowienie SN z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt IV KZ 8/10 - OSNwSK 2010/1/621).
Zarzut ten zatem także nie był uzasadniony.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.