Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1170/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę W. M., B. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lutego 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza B. z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej W. M., B. M. i S. M. wnieśli o uchylenie wyroku z 26 stycznia 2017 r. w całości oraz wydanie wyroku uchylającego decyzję SKO w Szczecinie z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lutego 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny i uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy stroną postępowania, która nabyła prawo z decyzji ostatecznej o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, jest wyłącznie inwestor i do jej zmiany wymagana jest zgoda wyłącznie inwestora, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ewentualne sprostowanie omyłki pisarskiej nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy sprostowanie omyłki pisarskiej skutkowałoby brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem zgodnie z art. 155 k.p.a. stroną postępowania, która nabyła prawo z decyzji ostatecznej o zmianie decyzji o warunkach zabudowy, jest wyłącznie inwestor i do jej zmiany wymagana jest zgoda wyłącznie inwestora;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i § 3, art. 80 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej ww. przepisów i błędne uznanie, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy prawo tylko dla jednej ze stron postępowania. Art. 155 k.p.a. nie ustanawia warunku, aby każda ze stron nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Ustalenie warunków zabudowy nie jest uwarunkowane zgodą stron postępowania. Skoro zatem wydanie jej nie jest uzależnione np. od zgody właściciela działki sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, to i zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której ustalono warunki, nie nadając właścicielowi sąsiedniej działki żadnych praw, nie może być uzależniona od jego zgody.
Jedyną stroną, która nabyła prawo do wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest wnioskodawca – inwestor i tylko jego zgoda jest potrzebna do zmiany decyzji i tylko jego interes jest brany pod uwagę w myśl art. 155 k.p.a. Żadna inna ze stron postępowania nie ma takiej możliwości, gdyż nie jest "właścicielem" decyzji i nie uzyskała tej promesy tzn. nie może wystąpić o pozwolenie na budowę.
Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, jest daleko posuniętą nadinterpretacją. W związku ze szczególnym charakterem prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. postępowania, którego następstwem jest podważenie ważności funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, SKO powinno w sposób jednoznaczny i wyczerpujący uzasadnić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie skarżących kasacyjnie, w sprawie należało zastosować art. 113 § 1 k.p.a. i wyjaśnić, w drodze postanowienia, niejasności decyzji Burmistrza B. oraz dokonać sprostowania oczywistej omyłki. Brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi. Wbrew twierdzeniom WSA, sprostowanie omyłki pisarskiej miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowałoby brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że lakoniczne uzasadnienie wyroku w zakresie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz niezałatwieniu sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w tym zakresie. Sąd nie wskazał, na podstawie jakich ustaleń dokonanych przez organ przyjął, że w sprawie w celu dokonania zmiany decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest uzyskanie zgody wszystkich innych – poza inwestorem – stron postępowania, a w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania M. P wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i § 3 oraz art. 80 k.p.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny.
Zgodnie z pierwszym z wymienionych wyżej przepisów, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe, zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd.
W orzecznictwie przyjmuje się również, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1896/17).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Przedstawia ono stan faktyczny, jaki ustalił organ w zaskarżonej decyzji, przyjęty za podstawę rozważań Sądu Wojewódzkiego. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia omawianego zarzutu, autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w błędnym uznaniu, że stanowisko prezentowane przez skarżących nie zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje – w jego ocenie – brakiem możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku. Tak skonstruowany zarzut nie może jednak odnieść zamierzonego skutku, gdyż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, argumentacja prawna, jaka legła u podstaw oddalenia skargi, zaprezentowana została w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wystarczający do przeprowadzenia kontroli instancyjnej. Nie można także się zgodzić z kasatorem, że uzasadnienie wyroku
"w zakresie zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego oraz niezałatwieniu sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej" jest "lakoniczne".
Odnosząc się do twierdzeń skarżących, podtrzymanych w skardze kasacyjnej, że jedynym podmiotem, który na mocy decyzji o warunkach zabudowy nabywa prawo, jest wnioskodawca (inwestor), Sąd Wojewódzki powołał się na niekwestionowane w orzecznictwie stanowisko, przyznające właścicielom czy użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem przewidzianym do zainwestowania, prawa stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stroną w takim postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.
Zatem skoro właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. to znaczy, że decyzja ta dotyczy ich interesów prawnych. Podmioty te nabyły bowiem prawo do żądania takiego sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej, który nie ingeruje w ich prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego za niezasadne Sąd uznał twierdzenie skarżących, że inwestorzy są jedyną stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy, która nabyła prawo z decyzji ostatecznej, a zatem tylko ich zgoda jest potrzebna do zmiany decyzji i tylko ich interes prawny powinien być brany pod uwagę w myśl art. 155 k.p.a. W konsekwencji jako wadliwą Sąd ocenił argumentację skarżących, że Burmistrz B. wydając decyzję o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie miał obowiązku uzyskania zgody na zmianę od innych (niż skarżący) stron postępowania. Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, że w trakcie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy takiej zgody – wszystkich stron postępowania – nie uzyskano.
Sąd podkreślił również, że w judykaturze został wyrażony pogląd, zgodnie z którym decyzja rażąco narusza prawo, gdy została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, co – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – miało miejsce w stanie sprawy, a co za tym idzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza B. z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, pozostaje w zgodzie z prawem.
Przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko należy w pełni podzielić.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 155 k.p.a. i dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. W przypadku wielości podmiotów występujących w postępowaniu i mających przymiot strony, przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, nie można rozumieć wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, jak przyjmuje autor skargi kasacyjnej, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie niniejszego przepisu. Decyzja, podlegająca zmianie dotyczy bowiem interesu prawnego wszystkich stron postępowania i wobec tego każda ze stron musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej.
Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji. W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest natomiast, że nie uzyskano zgody wszystkich stron uczestniczących w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Burmistrza B. z [...] sierpnia 2012 r. ustalającej na rzecz skarżących warunki zabudowy, na zmianę tej decyzji. Pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła praw i obowiązków nie tylko inwestora, ale także wszystkich podmiotów, którym w tym postępowaniu przyznano status strony. Rację ma także Sąd Wojewódzki, że osoby te nabyły prawo do żądania takiego sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej, który nie ingeruje w ich prawo własności. Uprawnienie to kreuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo oczekiwać, że zabudowa sąsiadującego terenu nastąpi w zgodzie z ustaleniami tej decyzji, wydanej w postepowaniu, w którym brali udział (por. także wyroki NSA: z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 820/09; z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 367/07; z 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2750/16).
Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi zatem podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej, a w konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko zaprezentowane w objętej skargą decyzji SKO w Szczecinie z [...] lipca 2016 r., że dokonanie zmiany ostatecznej decyzji bez tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już powiedziano, zgoda strony na zmianę decyzji ostatecznej jest elementem niezbędnym do skonkretyzowania normy zawartej w art. 155 k.p.a., a więc takim, bez którego przepis ten nie mógł zostać zastosowany w stanie sprawy. Konieczność uzyskania zgody strony wynika wprost z brzmienia art. 155 k.p.a., a więc jej pominięcie jest nie tylko oczywistym naruszeniem dyspozycji tego przepisu ale także i takim, którego nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym, co nadaje mu wagę naruszenia kwalifikowanego czyli rażącego.
Nie jest w związku z tym zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw.
z art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nietrafnym jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który autor skargi kasacyjnej powiązał z art. 113 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.
Argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona na poparcie słuszności omawianego zarzutu oparta jest w głównej mierze na założeniu, że w stanie sprawy jedynie inwestor był stroną, której zgoda była konieczna do zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy. Jak wykazano już wyżej, stanowiska tego nie można zaakceptować, co już prowadzi do uznania, że zarzut naruszenia art. 113 § 1 nie jest zasadny. Zmiana ostatecznej decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej służącej turystyce wodnej nad Jeziorem B. w M., jako decyzji na mocy której strona nabyła prawo, mogła być zmieniona tylko w trybie art. 155 k.p.a., a w konsekwencji jedynie po uzyskaniu wyraźnej zgody wszystkich stron uczestniczących w pierwotnym postepowaniu. Dlatego kwalifikowana wadliwość decyzji Burmistrza B. z [...] kwietnia 2015 r., zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, nie mogła podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, słusznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że ewentualne sprostowanie pomyłki (poprzez wskazanie jako podstawy jej wydania art. 155 k.p.a. zamiast art. 154 § 1 k.p.a.) nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Oddalenie wniosku uczestniczki M. P. o zasądzenie kosztów postępowania, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzasadnia treść art. 204 pkt 1 p.p.s.a., który w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, przewiduje obowiązek zwrotu przez stronę skarżącą kasacyjnie, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ, a nie przez uczestnika postępowania.