Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1221/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1917/08, oddalił skargę A. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. uzgadniające projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce o nr ew. [...], ark. [...], obręb W. przy ul. [...] w P. i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, wydanego na skutek zażalenia inwestorki, Minister wyjaśnił, iż bezprzedmiotowe było uzgadnianie przez organ konserwatorski przedmiotowej inwestycji, albowiem w myśl ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, ale tylko wówczas, gdy inwestycja dotyczy obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską. Tylko w takiej sytuacji konserwator zabytków staje się organem współdziałającym.

Natomiast ani działka, ani budynek położone przy ul. [...] w P. nie są objęte żadną z form ochrony konserwatorskiej, wynikającej z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Stąd uzgodnienie organu I instancji było rozstrzygnięciem wadliwym, wymagającym uchylenia, nie istniały bowiem podstawy do rozstrzygania merytorycznego, a prowadzone postępowanie uzgodnieniowe przed I instancją należało umorzyć.

We wniesionej skardze A. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, powołując się na art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazała, że przedmiotowa inwestycja narusza wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadę dobrego sąsiedztwa, co potwierdza wykonana na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy analiza. Nadto to zamierzenie inwestycyjne sprzeczne jest z założeniami urbanistyczno-architektonicznymi dla zespołu zabudowy przy ul. [...]. W ocenie skarżącej Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu, wbrew twierdzeniu Ministra, był uprawniony do dokonania tego uzgodnienia. Powołała się przy tym na wniosek inwestorki z dnia [...] października 2007 r. skierowany do Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie tej inwestycji.

W ocenie skarżącej postanowienie to narusza także art. 7 k.p.a., bowiem rażąco narusza interes społeczny poprzez stworzenie realnego zagrożenia dla zabytkowego Fortu [...], w którego bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się planowana inwestycja, stwarza też zagrożenie dla prywatności sąsiadów, jak i zagraża ustalonej linii zabudowy wszystkich nieruchomości położonych przy ul. [...] w P. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, tylko w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Jeśli zatem obszar przeznaczony pod projektowane zainwestowanie lub też obiekt pod nie przeznaczony nie są objęte ochroną konserwatorską, brak jest podstaw do uzgadniania warunków zabudowy dla takiej inwestycji przez organ konserwatorski. Uzgodnienia o których mowa mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych. W tym w pkt. 2 wojewódzkiego konserwatora zabytków, ale jedynie w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że jeżeli w Poznaniu planowana jest inwestycja na obszarze objętym ochroną konserwatorską, to na mocy porozumienia z dnia 3.11.2000 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim i Zarządem Miasta Poznania w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, właściwym do uzgodnienia projektu przygotowanej dla niej decyzji o warunkach zabudowy w I instancji jest Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu i staje się wówczas organem współdziałającym.

Sąd pierwszej instancji wskazał jednak, że w sprawie niniejszej nie ma podstaw do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ prowadzący postępowanie główne sporządził projekt decyzji odmownej. W jego uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a więc prowadzącego postępowanie główne, tu: Prezydenta miasta Poznania z innych przyczyn, a więc nie leżących w gestii konserwatora zabytków, inwestycja ta nie może być zrealizowana na danym obszarze. Podniesiono niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, potwierdzone przeprowadzoną analizą. Okoliczność ta zatem stanowiła samodzielną podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji, uwzględnioną z urzędu przez Prezydenta m. Poznania i wskazaną niezależnie od następnie podniesionego braku akceptacji dla tej inwestycji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w opinii z dnia [...] października 2007 r.

Sąd podkreślił, że ustalenie, iż obszar i obiekt przeznaczone pod to zainwestowanie nie są objęte ochroną konserwatorską nie przekreśla automatycznie decyzji odmownej. Wskazuje jedynie, iż stanowisko konserwatora zabytków uwzględniono tu bezzasadnie. Odpada zatem jako podstawa wydania decyzji odmownej powołanie się na stanowisko konserwatora, jednakże nie podważa to automatycznie argumentacji Prezydenta miasta Poznania w pozostałym zakresie, zawartej w decyzji odmownej. Jej zasadność może być kontrolowana jedynie poprzez zaskarżenie decyzji odmownej, wówczas gdy ta będzie wydana.

Sąd ocenił, iż za bezprzedmiotowe należało uznać postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przed Miejskim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu i wobec tego Minister trafnie uznał, iż Konserwator Zabytków nie był odnośnie zamierzonej inwestycji organem współdziałającym. Jakkolwiek stanowisko swe uzasadnił niezwykle zwięźle, zawarł w nim jednakże istotę sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył także, iż co do zasady obowiązek uzgodnienia dotyczy projektów decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy. Jednakże mając na uwadze, że odmowy ustalenia warunków dokonano także z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, zasadność takiego stanowiska zawartego w projekcie decyzji odmownej wymagała potwierdzenia przez organy konserwatorskie. Istniały zatem podstawy do przedłożenia projektu przedmiotowej decyzji odmownej Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w Poznaniu, celem zajęcia stanowiska w tej sprawie. Uchylenie jego uzgodnienia i umorzenie tego postępowania przez Ministra stanowi wskazówkę dla organu głównego, iż decyzja odmowna nie może posiłkowo opierać się na stanowisku konserwatora zabytków, ponieważ nie jest on organem współdziałającym w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że za bezprzedmiotowe należałoby uznać przedkładanie projektu tej decyzji do uzgodnienia innym podmiotom wymienionym w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których zakres uzgodnienia nie wpłynął na treść decyzji odmownej, a od których istniałaby konieczność uzyskania uzgodnienia pozytywnego projektu tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. M. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
2. 1. art. 54 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji sprzecznej z zabudową istniejącą na nieruchomościach sąsiednich, a w rezultacie naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;
3. 2. naruszenie § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej Rozporządzeniem) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nie wyznaczenie całego obszaru analizowanego, a w konsekwencji wydanie postanowienia zagrażającego ochronie i trwałości zabytkowego Fortu [...], a tym samym stworzenie realnego zagrożenia powstania uszczerbku dla wartości tego zabytku.
4. II. naruszenie przepisów prawa proceduralnego, w szczególności:
5. 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z zarzutami wskazanymi w pkt 1 - 2 skargi w zakresie ustalenia podstaw do stwierdzenia oddalenia skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].09.2008r.;
6. 2. naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady praworządności poprzez wydanie postanowienia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprzecznego z normą prawną wyrażoną w art. 54 w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 oraz z naruszeniem § 3 ust 1 i 2 Rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 2 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez stwierdzenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, tym bardziej, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydana na tej podstawie kolejna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy w rozdziale II pkt 2 jednoznacznie zobowiązuje inwestora do uzgodnienia z konserwatorem zabytków planowanego zamierzenia inwestycyjnego;
7. 3. naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a, zasady praworządności poprzez wydanie w związku z decyzją o warunkach zabudowy postanowienia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprzecznego z normą prawną wyrażoną w art. 61 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie, iż inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy terenu i nie zagraża porządkowi i ładowi przestrzennemu ustalonemu i utrwalonemu wzdłuż ulicy [...], co uznać należy za sprzeczne z założeniami urbanistyczno - architektonicznymi dla istniejącego przy ul. [...] zespołu zabudowy;
8. 4. naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 81 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym i obowiązku konsultacji z Miejskim Konserwatorem Zabytków planowanej inwestycji, a w konsekwencji wydanie postanowienia stwierdzającego, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga właściwego uzgodnienia organu konserwatorskiego, a tym samym ustalenie funkcji nowej zabudowy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy na błędnej podstawie prawnej;
9. 5. naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania interesy społecznego i słusznego interesy obywateli i wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, naruszającego wymagania ładu przestrzennego;
10. 6. naruszenie wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo materialne i opartej na błędnych ustaleniach faktycznych,
11. 7. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną na podstawie okoliczności sprawy okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga wyrażenia przez konserwatora zabytków stosownego stanowiska, w sytuacji gdy w świetle zebranego i przedstawionego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowe stanowisko jest niezbędne i konieczne dla ochrony zabytkowego Fortu [...];
12. 8. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną i niepełną analizę sytuacji, skutkującą stwierdzeniem, iż wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy zostały wyjaśnione, i wobec tego istnieją podstawy dla oddalenia skargi, nawet w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie narusza obowiązujące przepisy prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o:

1. 1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżone postanowienie oraz uchylenie lub zmianę w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - z dnia 03 kwietnia 2009 r., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi rażącą niezgodność z prawem i na tej podstawie jego uchylenie w całości, ewentualnie
2. 2. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia dni [...].09.2008 r. poprzez "stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, polegającego na wydaniu zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa oraz na wydaniu postanowienia zawierającego wadę prawną" i na tej podstawie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie
3. 3. zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie w całości skargi na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 kwietnia 2009 r. zarzucając mu "rażącą niezgodność z prawem oraz ewentualnie przekazanie sprawy Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w celu uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości", ewentualnie
4. 4. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem skargi A. M. w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2008 r., uchylające postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. o uzgodnieniu projektu decyzji odmawiającej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce o nr ewid. [...], ark. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. i umarzające postępowanie I instancji. Nie mogły tym samym odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, albowiem decyzja w tym zakresie nie tylko nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, ale przede wszystkim organ administracji takiej decyzji dotychczas nie wydał. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który jednak co nie wymaga szczególnego uzasadnienia, nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty skargi kasacyjnej podniesione w pkt. I ppkt. 1 i 2 oraz II ppkt. 3 i 5.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jedynie w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Formami ochrony zabytków zgodnie z treścią wskazanego powyżej art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są natomiast:

1. 1) wpis do rejestru zabytków;
2. 2) uznanie za pomnik historii;
3. 3) utworzenie parku kulturowego;
4. 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Skoro przedmiotowa inwestycja nie dotyczy obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków to tym samym Sąd pierwszej instancji niewadliwie przyjął że w sprawie niniejszej nie ma podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który powierzył Miastu Poznań (a więc Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w Poznaniu) sprawy z zakresu swojej właściwości. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy podstawą ewentualnej decyzji odmownej nie może być zatem stanowisko Konserwatora Zabytków, co jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że organ nie może wydać decyzji odmownej na podstawie innych przesłanek, a rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli administracyjnej jak i sądowoadministracyjnej w odrębnym postępowaniu.

Wobec powyższego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt II ppkt. 1,2,4,7, skargi kasacyjnej.

Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że wobec treści projektu decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy w którym uwzględniono kwestie dotyczące ochrony konserwatorskiej, zasadnym było przedłożenie projektu przedmiotowej decyzji Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w Poznaniu, celem zajęcia stanowiska w tej sprawie, jakkolwiek jak trafnie wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, za bezprzedmiotowe należało uznać postępowanie uzgodnieniowe w zakresie ochrony konserwatorskiej.

Chybionym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również aby naruszona została norma wyrażona w art. 11 k.p.a. na co wskazywał skarżący kasacyjnie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.