Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1221/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 644/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S. A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2011 r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w T. G. przeprowadzili kontrolę z zakresu ochrony przeciwpożarowej w plk - Z. L. K. w C. Przedmiotem kontroli był stan utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] (P. – L.) i wzdłuż linii łącznicy B. – K. M., odcinek 1200 - 1820 m (linia [...]). Ustalono, że pasy na obu kontrolowanych odcinkach nie są utrzymane prawidłowo - bruzdy nie są mineralizowane. W kontroli ze strony podmiotu kontrolowanego uczestniczył W. K., inspektor do spraw przeciwpożarowych. Z kontroli sporządzono protokół, podpisany przez stronę z zastrzeżeniem, że utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych należy do zarządcy lub właściciela lasów.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w T. G. nakazał [...] – Z. L. K. w C. doprowadzić do stanu pełnej użyteczności pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii [...] (łącznicy B. – K. M.) na odcinku obejmującym km 1200 - 1820 oraz pasy przeciwpożarowe oddzielające odcinek linii kolejowej nr [...] P. – L., przebiegające przez tereny Nadleśnictwa Z.. Termin wykonania obowiązku określono na dzień 30 czerwca 2011 r. W podstawie prawnej wskazano przepis art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (zwanego dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 4 pkt 7, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity:

Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robot ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Rolą pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest zabezpieczenie lasu przed zagrożeniem pożarowym pochodzących od poruszających się pociągów. Źródłem zagrożenia jest ruch, a szczególnie proces hamowania pociągu.

Praktyka wskazuje na realne zagrożenie pożarem powodowanym prze iskry z hamującego pociągu. Stwierdzony brak mineralizacji bruzd pasów wzdłuż kontrolowanych odcinków powoduje, że pasy te nie spełniają swej roli ochronnej i nie są w pełni użyteczne. Podmioty zobowiązane do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych określają ustawy: o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej. Rodzaje pasów i sposoby ich wykonania regulują przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne, zapewniające między innymi bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Przepis art. 17 i 55 ustawy o transporcie kolejowym wskazuje, że podmiotem zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych są zarządcy infrastruktury kolejowej.

W odwołaniu od decyzji Spółka [...] wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że zarządca infrastruktury kolejowej miał w przeszłości obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie przepisu § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Rozwiązanie to było kwestionowane, ponieważ przepis uchylonego rozporządzenia określał podmioty zobowiązane, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Odniesienie się w obecnym § 38 ust. 2 rozporządzenia do wymienionych w nim ustaw stanowi informację o regulacjach prawnych, traktujących o utrzymaniu pasów przy obiektach.

Natomiast ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, zaś choć art. 55 daje zarządcy infrastruktury prawo do urządzania i utrzymywania pasów, to z prawa tego nie można jednak czynić obowiązku. Wydana decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dna 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów i zabezpieczeń zapobiegających powstawaniu i rozszerzaniu się pożarów. Wydaną decyzją zobowiązano do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie.

Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ŚKWPSP utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wyniki kontroli dają podstawę do uznania, iż stan pasów przeciwpożarowych na kontrolowanych odcinkach nie jest prawidłowy. Odnosząc się do argumentów odwołania zauważono, że Spółka pominęła treść art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, co prowadzi do błędnych konkluzji i wypacza intencje unormowań prawnych. Wadliwe są też założenia co do przyczyn tworzenia w lasach wzdłuż linii kolejowych pasów ochronnych. W aktualnym stanie prawnym podmioty zobowiązane do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych określają przepisy rangi ustawowej, w tym przepisy ustawy o transporcie kolejowym, na co wyraźnie wskazuje przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W tym kontekście jasne są uprawnienia tych podmiotów określone w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, dające im prawo m. in. do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem określanym w drodze umowy stron. Z regulacją tą korelują przepisy art. 55 ust. 3 oraz art. 56 stawy o transporcie kolejowym. Przepis art. 55 ust. 3 tej ustawy wprowadza wyjątek od ogólnej zasady związanej z ponoszeniem kosztów wykonania i utrzymania zabezpieczeń.

Natomiast art. 56 ustawy o transporcie kolejowym przewiduje uprawienia podmiotu zobowiązanego do zapewnienia bezpieczeństwa, związane z usuwaniem drzew i krzewów. Na tej podstawie zarządca infrastruktury wykonuje konieczne czynności na cudzym gruncie, ponosząc co do zasady ciężar odszkodowania. Zwrócono uwagę, że nałożone obowiązki mają charakter porządkowo-eksploatacyjny i powinny być zrealizowane w możliwie krótkim czasie.

Na powyższą decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2011 Spółka [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., II SA/Gl 644/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przepisy art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o ochronie przeciwpożarowej przewidują, że właściwy minister określi w drodze rozporządzenia sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem m. in. sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie, którego rozdział 9. dotyczy zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Zgodnie z przepisem § 38 ust. 1 rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu, oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis ten, wbrew sugestiom strony skarżącej, wyraźnie wskazuje, że przedmiotem podlegającym ochronie są lasy, a jako źródło zagrożenia traktowane są inne obiekty. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia ma strukturę złożoną, zawiera dwie normy o charakterze odsyłającym, z których jedna wskazuje przepisy określające rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach, zaś druga przepisy określające podmioty właściwe do ich wykonania i utrzymania.

Rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych określają dwa rozporządzenia: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Pierwsze z nich zostało wydane na podstawie ustawy o lasach. Jeżeli chodzi o pasy przeciwpożarowe, to przewiduje ono w § 10 ust. 1 cztery rodzaje pasów, oznaczonych literami od A do D. Są to pasy oddzielające lasy od takich obiektów jak drogi i obiekty magazynowe i użyteczności publicznej, parkingi, zakłady przemysłowe i drogi poligonowe, poligony wojskowe oraz pasy rozdzielające duże, zwarte obszary leśne. Żaden z rodzajów pasów przeciwpożarowych wymienionych w tym rozporządzeniu nie dotyczy oddzielenia lasu od linii kolejowej, stąd rozporządzenie to w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania.

W konsekwencji nie znajduje także zastosowania ustawa o lasach, albowiem rodzaje zabezpieczeń wykonywanych na jej podstawie nie dotyczy zabezpieczeń od linii kolejowych. Drugie z rozporządzeń przewidujących rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w ustawie o transporcie kolejowym. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w § 9 reguluje kwestie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Powinny one być urządzone w sposób opisany w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz utrzymane w stanie przewidzianym w ust. 2 tego przepisu: powinny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych - posypane piaskiem, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają, prawidłowy ich rozwój.

W przedmiotowej sprawie istnienie pasów przeciwpożarowych w kontrolowanym obszarze nie byto kwestionowane, zastrzeżenia budził natomiast ich stan, niezgodny z wymaganiami. Ustaleń faktycznych w tym zakresie strona skarżąca nie negowała, zatem orzeczenie o obowiązku przywrócenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia jest zasadne. Podstawową kwestia sporną w sprawie jest jednak podmiot zobowiązany do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych w lasach. Odsyłający przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na podmioty określone w trzech ustawach: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym i w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Taka metoda regulacji przyjęta w rozporządzeniu zasługuje na aprobatę, przepisami nakładającymi obowiązki w przedmiotowym zakresie są bowiem w konsekwencji przepisy rangi ustawowej.

Nie można założyć, że zawarte w powołanym przepisie odesłanie do ustawy o transporcie kolejowym jest puste. Zasadnie organy orzekające w sprawie zwróciły uwagę, że Spółka pominęła w swojej argumentacji przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, który w pkt 3 przewiduje obowiązek zarządców i przewoźników oraz użytkowników bocznic spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową. Takimi warunkami technicznymi zapewniającymi ochronę przeciwpożarową lasów wzdłuż linii kolejowych są pasy przeciwpożarowe o standardach uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Ich wykonanie i utrzymanie należy do podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 ustawie o transporcie kolejowym. W zależności zatem od rodzaju obiektu niosącego zagrożenie pożarowe dla lasów, inne podmioty odpowiadają za utworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych.

W przypadku lasów wzdłuż linii kolejowej są to podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Takiej interpretacji obowiązującego stanu prawnego nie przeczy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Można nawet postawić tezę, że stanowi on potwierdzenie dla wyżej przedstawionego stanowiska. Aby moc zrealizować obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, podmiot zobowiązany, nie mając tytułu do gruntu leśnego, musi mieć podstawę do podjęcia działań i wejścia na ten teren oraz wykonania na nim prac. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy prawo m. in. do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na gruntach sąsiadujących z linią kolejowa.

Należy przy tym podkreślić, że prawo, o jakim mowa w art. 55 ust. 1 tej ustawy, przysługuje wobec osób mających tytuł do gruntów i zadrzewień, będąc podstawą do roszczeń wobec tych osób ze strony zobowiązanego do wykonania pasów. Samo wykonanie pasów przeciwpożarowych nie może natomiast być postrzegane w kategoriach uprawnienia, lecz stanowi obowiązek wynikający z mocy ustawy. Zasada, że dzieje się to za odszkodowaniem potwierdza tezę, iż pasy wykonuje podmiot nie mający tytułu do terenu, na którym pasy powstają. Podmiot zobowiązany z ustawy wykonuje swe obowiązki na swój koszt, co koresponduje z art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym: jeśli posadzenie drzew, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli tych gruntów. Przepis ten chroni interesy zarządcy linii kolejowej i zwalnia go z obowiązku tworzenia i utrzymywania pasów, jeśli do powstania terenu leśnego doszło po wybudowaniu linii kolejowej. Sąd nie podziela wobec powyższego stanowiska strony skarżącej, dotyczącego braku obowiązku tworzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przez zarządcę tej linii.

Skargę kasacyjną do od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż właściciel lasu nie ma obowiązku sprawowania ochrony przeciwpożarowej i nie ponosi odpowiedzialności za utrzymanie pasów przeciwpożarowych:
2. 2) mylne przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych i za ich utrzymanie nie odpowiada władający lasem;
3. 3) mylną ocenę dowodów poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż skoro ustawa o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne to tym samym nakłada obowiązek należytego utrzymania pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca Spółka nie kwestionuje obowiązku i zasad ochrony przeciwpożarowej określonych w ustawie o ochronie przeciwpożarowej, polegającej między innymi na zapobieganiu powstawania i rozprzestrzeniania się pożarów, jednakże podnosi, że obowiązek ten nie został nałożony na skarżącego, bowiem to właściciel terenu ma obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych, gdyż przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej. W tym zakresie strona skarżąca zarzuca mylne przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych i za ich utrzymanie nie odpowiada władający lasem.

Ponadto ustawa o transporcie kolejowym nakłada jedynie na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, jednakże z żadnego przepisu tej ustawy ani innych przepisów prawa nie wynika obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem NSA związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Jak już wyżej wskazano NSA, rozpoznając sprawę, związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli dokonywanej przez NSA w stosunku do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej, w zarzutach tej skargi nie wskazał żadnych przepisów, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, dlatego też skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych spoczywa na zarządcy infrastruktury kolejowej, czy na właścicielu lasu.

Rozstrzygając ten problem, na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 86 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. W art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) wyrażona została jedna z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, tzw. zasada zapobiegania. Przepis ten stanowi, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Z zasady tej wynika przykładowo obowiązek zarządcy drogi czy lotniska wykonania izolacji akustycznych wokół tego rodzaju inwestycji. Na tej samej zasadzie na zarządcy linii kolejowej przebiegającej przez tereny leśne, której użytkowanie może spowodować pożar lasu ciąży obowiązek zapobiegania tego rodzaju klęsce żywiołowej w sposób szczegółowo przewidziany prawem, czyli poprzez urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.

Szczegółowe regulacje dotyczące ochrony roślin i zwierząt zawiera art. 127 Prawa ochrony środowiska, który w ust. 1 pkt 3 stanowi, że ochrona zwierząt oraz roślin polega na zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt oraz roślin. Ochrona ta jest realizowana w szczególności poprzez zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed zanieczyszczeniem i pożarami (art. 127 ust. 2 pkt 5 Prawa ochrony środowiska). Podmiotami szczególnie obowiązanymi do zapewnienia tej ochrony – zgodnie z zasadą zapobiegania – są podmioty, których działalność może negatywnie oddziaływać na rośliny i zwierzęta w lasach.

Te ogólne regulacje z zakresu prawa ochrony środowiska korelują z przepisami o ochronie przeciwpożarowej zawartymi w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). W myśl art. 1 tej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Nie budzi wątpliwości, że linia kolejowa jako obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej stanowi, iż osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Z przepisów tych wynika, że właściciel, zarządca lub użytkownik obiektu budowlanego ma obowiązek tak zabezpieczyć ten obiekt, aby nie stał się on źródłem zagrożenia pożarowego. Należy również zauważyć, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja, korzystając ze środowiska, ma obowiązek zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym (art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednym z celów podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest więc także środowisko, dlatego w ustawie tej przewidziano środki ochrony m.in. lasów, aby zapobiegać powstawaniu i rozprzestrzenianiu się w nich pożarów.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które powinno uwzględnić również sposoby zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719). W myśl § 38 ust. 1 tego rozporządzenia lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1. 1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);
2. 2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).

Z przepisu tego wynika, że w tych trzech wskazanych ustawach, tj. ustawie o lasach, w ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej wymienione zostały podmioty, na których ciąży obowiązek wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Natomiast rodzaje i sposób wykonania tych pasów określają przepisy dwóch rozporządzeń, z których pierwsze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, a drugie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ustawy o transporcie kolejowym.

Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), które obowiązywało przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wskazywały wprost, że obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciąży m.in. na właścicielach linii kolejowych (§ 34 ust. 3 pkt 2) czy też na właścicielach lub zarządcach lasów położonych przy drogach publicznych (§ 34 ust. 3 pkt 4). Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej uregulowanie to zostało zakwestionowane przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania projektu obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r., ponieważ wskazywało ono wprost podmioty obowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej z art. 13 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. nie określa podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach, lecz odwołuje się w tym zakresie do przepisów wskazanych trzech ustaw (o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej). Już sama treść tych przepisów przeczy twierdzeniom strony skarżącej, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów obowiązanych do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podmioty te wymienia bowiem art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze. zm.), stanowiąc, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1); bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych (pkt 2); ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3).

Realizację tego obowiązku podmiotom wymienionym w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym umożliwia regulacja zawarta w art. 55 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (art. 55 ust. 2). Przepis ten daje zarządcy infrastruktury kolejowej ustawowe prawo, ale do wejścia na cudzy grunt w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku urządzenia lub utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Jest to uprawnienie o charakterze cywilnoprawnym do korzystania z nieruchomości innego podmiotu za odszkodowaniem. Prawo to zostało przyznane zarządcy infrastruktury kolejowej właśnie w celu umożliwienia mu wykonania ciążącego na nim obowiązku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Wykładnia celowościowa art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym potwierdza więc istnienie po stronie zarządcy infrastruktury kolejowej obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (art. 55 ust. 3). Przepis ten nie wyłącza obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz zmienia jedynie zasadę ponoszenia kosztów urządzenia i utrzymywania tych pasów, które w takiej sytuacji obciążają właścicieli gruntów.

Reasumując, stwierdzić należy, iż przedstawiona argumentacja prawna przemawia za uznaniem, że to na zarządcy infrastruktury kolejowej ciąży obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych przebiegających przez tereny leśne. Obowiązek ten wynika zarówno z wykładni systemowej wskazanych wyżej przepisów ogólnych Prawa ochrony środowiska, jak i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak również z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym oraz z wykładni celowościowej art. 55 ust. 1 tej ustawy.

W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ochrony przeciwpożarowej lasów, lecz są to obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych.

Zauważyć należy, iż na podstawie delegacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy o lasach zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), które zostało powołane również we wspomnianym § 38 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: typu A, oddzielający las od dróg publicznych dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi do zakładu przemysłowego lub magazynowego, obiektów magazynowych i użyteczności publicznej; typu B, oddzielający las od parkingów, zakładów przemysłowych i dróg poligonowych; typu C, oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych oraz typu D, rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W rozporządzeniu tym nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych, co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Kwestie dotyczące pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych reguluje natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Ten akt prawny reguluje wprawdzie jednie kwestie techniczne dotyczące sposobu urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - poprzez powiązanie kompetencyjne z ustawą o transporcie kolejowym pośrednio wskazuje krąg podmiotów, na których obowiązek wykonania takich pasów spoczywa.

W związku z powyższym za niezasadne należy uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.