Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania J. Ż. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania renty strukturalnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. prawidłowo stwierdził, że J. Ż. nie spełnia warunków do uzyskania renty strukturalnej. Zgodnie bowiem z treścią § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191), jednym z warunków koniecznych dla uzyskania renty strukturalnej jest prowadzenie nieprzerwanej działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i w tym okresie podleganie ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat. Przepis ten należy, zdaniem organu odwoławczego, rozpatrywać łącznie z przepisami § 18 ust. 5 pkt 2 oraz § 19 ust. 3 pkt l cytowanego rozporządzenia, określającymi dokumenty wymagane do załączenia do wniosku o przyznanie renty strukturalnej.
Przepisy te zaś, okresy wspomniane określają ściśle (odpowiednio 10 i 5 lat). Zdaniem organu II instancji z dołączonego do wniosku zaświadczenia z KRUS wynikało, iż odwołujący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników przez okres 5 lat w ciągu ostatnich 10 lat przed złożeniem wniosku, dlatego brak było przesłanek do przyznania mu żądanego świadczenia.
Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. Ż,, kwestionując sposób interpretacji przez organ § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Skarżący podniósł, iż posiada dłuższy niż pięcioletni okres ubezpieczenia rolniczego przypadający w czasie prowadzenia przez niego działalności rolniczej w okresie 26 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania renty strukturalnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż dokonana przez organy I i II instancji wykładnia przepisu § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest błędna.
Zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna tego przepisu nie uzasadnia, dokonanego przez organy, ograniczenia okresu prowadzenia działalności rolniczej, w którym ustalany jest okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu rolników do 10 lat, poprzedzających złożenie wniosku, jeżeli uprawniony działalność rolniczą prowadził dłużej niż wspomniany minimalny okres. Sąd uznał, iż uzasadnienia dla takiej wykładni powołanego przepisu nie można poszukiwać w treści § 18 ust. 5 pkt 2 czy też § 19 ust. 3 pkt l rozporządzenia, gdyż przepisy te mają wyłącznie charakter techniczny, określając załączniki (dokumenty) do wniosku o przyznanie renty strukturalnej. W niczym nie zmienia to faktu, iż wskazane dokumenty mogą i powinny dotyczyć - okresów wcześniejszych, jeżeli wnioskodawca wywodzi z nich określone skutki prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż prawidłowa wykładania § 4 pkt 2, prowadzi zaś do konkluzji, że skoro rolnik prowadził działalność rolniczą przez okres dłuższy niż minimalne 10 lat, poprzedzających złożenie wniosku i podlegał w tym okresie (prowadzenia działalności rolniczej) ubezpieczeniu społecznemu tzw. rolniczemu przez okres co najmniej 5 lat, przesłankę powyższą uznać należy za spełnioną. Nie ma żadnych podstaw do odczytywania powyższej regulacji, w taki sposób, by sformułowanie " w tym okresie" wiązać ściśle z dziesięcioma ostatnimi latami, poprzedzającymi złożenie wniosku.
Sąd stwierdził ponadto, że gdyby prawodawca istotnie chciał, by okresu ubezpieczenia społecznego rolniczego poszukiwać w ostatnich dziesięciu latach poprzedzających złożenie wniosku, zamieściłby stosowny zapis w obowiązującej obecnie regulacji, tak jak to uczynił w art. 3 ust. 2, ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, póz. 539 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał również, iż ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ani uzasadnienie orzeczenia organu I instancji, nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wskazuje, w sposób wyczerpujący, podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, póz. 1191) poprzez przyjęcie, że dla przyznania renty strukturalnej na podstawie w/w rozporządzenia wymagane jest podleganie przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników przez okres 5 lat, bez względu na to w jakim okresie ubezpieczenie to ma miejsce, w sytuacji gdy literalne brzmienie tego przepisu, jak również jego wykładnia systemowa dokonana w oparciu o treść całego rozporządzenia, w tym w szczególności § 18 ust.5 pkt 2 i § 19 ust.3 pkt l rozporządzenia, wskazują, że warunkiem przyznania renty strukturalnej jest podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres 5 lat w okresie ostatnich dziesięciu lat nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej,
- - rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, że z materiału dowodowego (zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) wynika, że rzekome naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy.
Pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie poprzez oddalenie skargi J. Ż., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż z literalnego brzmienia § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia wynika niezbicie, że okres 5 lat podlegania ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu przez wnioskodawcę, ubiegającego się o przyznanie renty strukturalnej musi przypadać w ostatnich 10 latach prowadzenia przez niego działalności rolniczej. Zdaniem pełnomocnika organu nawet, gdyby wykładnia literalna tego przepisu pozostawiała jakiekolwiek wątpliwości, to zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej i analiza tego przepisu w kontekście treści powołanego rozporządzenia Rady Ministrów prowadzi do tego samego wniosku. W § 18 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia postanowiono, że do wniosku o przyznanie renty strukturalnej dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej, w tym okres prowadzenia działalności rolniczej w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku oraz podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Zgodnie z § 18 ust.3 pkt l rozporządzenia dokumentem potwierdzającym okoliczności, o których mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia jest zaświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną. Powyższe przepisy – zdaniem pełnomocnika organu - potwierdzają stanowisko, że warunkiem przyznania renty strukturalnej jest podleganie przez 5 lat ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w ostatnich 10 latach nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej, gdyż przy założeniu racjonalności prawodawcy niedopuszczalna jest wykładnia prowadząca do stwierdzenia, że w tym samym akcie normatywnym prawodawca przyjął sprzeczne ze sobą przepisy. Jego zdaniem nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że powołane wyżej przepisy mają charakter "techniczny". Przepisy te bowiem mają charakter równorzędny z innymi przepisami zawartymi w rozporządzeniu, w tym również z § 4 pkt 2 rozporządzenia. Pominięcie więc przez Sąd tych przepisów oraz w zasadzie ich "degradacja" są całkowicie nieuprawnione.
Zdaniem pełnomocnika organu dla interpretacji przepisów rozporządzenia nie ma znaczenia treść ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz.539), gdyż dotyczy ona innego rodzaju rent, a mianowicie rent z ubezpieczenia społecznego przyznawanego rolnikom przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a zbieżność nazw tych rent jest przypadkowa.
W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że w sposób całkowicie dowolny Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posłużył się pojęciem " ubezpieczenia społecznego tzw. rolniczego ", w sytuacji, gdy rozporządzenie wymaga wyraźnie podlegania przez okres 5 lat ubezpieczeniu społecznemu emerytalno- rentowemu rolników. Zdaniem pełnomocnika organu z dostarczonego przez wnioskodawcę zaświadczenia z KRUS wynika, że wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników wypadkowo-chorobowemu przez 5 lat i 6 miesięcy, a ubezpieczeniu społecznemu rolników emerytalno-rentowemu - tylko 4 lata i 9 miesięcy. Tak więc nie spełnił warunku do przyznania renty strukturalnej. Podkreślił on także, że nawet, gdyby przyjąć, że zarzut Sądu naruszenia przez organ prawa materialnego był zasadny, Sąd nie mógł uwzględniając skargę uchylić decyzji, albowiem rzekome naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy.
W związku z powyższym uchylenie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art.145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Przyznawanie rent strukturalnych producentom rolnym jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, uregulowanym w rozporządzeniu Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r., jak również w rozporządzeniu Komisji WE Nr 445/2002 z dnia 26 1utego 2002 r., ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 (Official Journal L 074 z dnia 15 marca 2002r.). Z dniem 1 maja 2004 r. przepisy te stały się częścią polskiego porządku prawnego, obowiązują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej bez konieczności odrębnego ich wprowadzania do wewnętrznego porządku prawnego w drodze ratyfikacji czy inkorporacji przez organ państwa członkowskiego i powinny być stosowane bezpośrednio. Przepisami prawa polskiego, regulującymi szczegółowo warunki uzyskania renty strukturalnej i tryb jej przyznawania są przepisy, wydanego na podstawie delegacji wyrażonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, póz. 2272 ze zm.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191).
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie była wykładnia § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191). Naruszenie tego przepisu poprzez jego błędną wykładnię stanowiło jeden z dwóch zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 16 czerwca 2005 r..
Zgodnie z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 listopada 2005 r.) jedną z przesłanek warunkujących przyznanie renty strukturalnej producentowi rolnemu, będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terenie RP jest prowadzenie przez niego nieprzerwanie tej działalności w okresie co najmniej 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę oraz podleganie w tym okresie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników przez okres co najmniej 5 lat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż prawidłowa wykładania § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że skoro rolnik prowadził działalność rolniczą przez okres dłuższy niż minimalne 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o rentę i podlegał w tym okresie ubezpieczeniu społecznemu tzw. rolniczemu przez okres co najmniej 5 lat, wyrażoną w tym przepisie przesłankę do uzyskania renty strukturalnej uznać należy za spełnioną. Zdaniem Sądu nie ma żadnych podstaw do odczytywania powyższej regulacji, w taki sposób, by sformułowanie " w tym okresie" wiązać ściśle z dziesięcioma ostatnimi latami poprzedzającymi złożenie wniosku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne.
Na gruncie wykładni gramatycznej tego przepisu można bronić zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi poglądu, iż pięcioletni okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników nie musi ściśle przypadać w ciągu ostatnich 10 lat poprzedzających złożenie przez producenta rolnego wniosku o rentę strukturalną, lecz wystarczy, że okres ten przypadnie w ciągu całego okresu nieprzerwanego prowadzenia działalności rolniczej, przypadającego przed dniem złożenia wniosku (w przypadku skarżącego w okresie 26 lat). Ograniczanie się jednak w przypadku dwóch sprzecznych interpretacji tego samego przepisu na gruncie wykładni językowej jedynie do tej jego wykładni byłoby sprzeczne z zasadami prawidłowej wykładni przepisów prawa. W takim wypadku konieczne jest dokonanie wykładni systemowej art. 4 § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w świetle wszystkich przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191).
Dokonując tej wykładni – jak słusznie podkreślił pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej - powołać należy się na uregulowania zawarte w § 18 i 19 rozporządzenia. Zgodnie z § 18 ust. 5 pkt 2 i 3 do wniosku o przyznanie renty strukturalnej dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do uzyskania renty strukturalnej, w tym potwierdzające okres prowadzenia działalności rolniczej w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku, a także podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu oraz nieposiadanie zadłużenia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.
Natomiast przepis § 19 ust. 3 pkt l rozporządzenia jako dokument potwierdzający okoliczności, o których mowa w § 18 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia wymienia zaświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o okresach podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu w ostatnich 10 latach przed złożeniem wniosku o rentę strukturalną. Z przepisu tego wynika więc, iż okres podlegania ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu rolników musi przypadać w okresie ostatnich 10 lat przed złożeniem stosowanego wniosku. W związku z powyższym, zakładając racjonalność prawodawcy uznać należy, iż taka też powinna być wykładnia § 4 pkt 2 powołanego rozporządzania.
Nie można zgodzić się również z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż przepisy § 18 i 19 rozporządzenia mają charakter wyłącznie "techniczny". Wprawdzie nie określają one przesłanek do nabycia prawa do renty strukturalnej, lecz wskazują jakie wymagania formalne powinny zostać spełnione dla uzyskania tego prawa, wymieniając dokumenty, które powinny zostać dołączone do wniosku, lecz są to przepisy równorzędne, zawarte w tym samym akcie prawnym – rozporządzeniu Rady Ministrów i klasyfikowanie ich jako przepisów "mniej ważnych" jest błędne.
Podkreślić należy, że taka wykładnia § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów nie pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r.. Artykuł 11 tego rozporządzenia, wymieniając przesłanki do nabycia prawa do wcześniejszej emerytury wskazuje jedynie na konieczność prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego przez 10 lat poprzedzających przekazanie gospodarstwa, nie określając warunku podlegania przez niego ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników w jakimkolwiek okresie. Istotne dla interpretacji tego przepisu są więc jedynie uregulowania w tym zakresie przewidziane w prawie krajowym (a więc przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich).
Wskazać należy także, że zgodnie z art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady WE Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem jednak, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w niniejszym rozporządzeniu.
Drugim zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej był zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, że z materiału dowodowego (zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego) wynika, że rzekome naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten również należy uznać za uzasadniony, gdyż - jak wynika z twierdzeń organu – skarżący niezależnie od interpretacji przepisu art. 4 § 2 powołanego rozporządzenia podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres krótszy iż 5 lat (4 lata i 9 miesięcy).
We wcześniejszym okresie wykazanym w zaświadczeniu KRUS skarżący podlegał jedynie ubezpieczeniu wypadkowemu, które nie podlega zaliczeniu do okresu ubezpieczenia emerytalno-rentowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustalając stan faktyczny w sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w żaden sposób do tego faktu, mającego istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie i wpływ na jej wynik, skupiając się jedynie na wykładni art. 4 § 2 powołanego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien dokonać analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustalić przez jaki okres skarżący faktycznie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191).
Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.