Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1082/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone przez S. O. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...], zn. [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem z dnia [...], zn. [...] Burmistrz W. na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy – budowy pawilonu handlowo-usługowego z parkingiem na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] i [...] w W., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie dłużej niż do dnia [...]. S. O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Pismem z dnia [...] S. O. wniósł o niezwłoczne podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz odmówił podjęcia postępowania w sprawie wskazując, że w dniu [...] Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. obejmującego m.in. teren planowanej inwestycji. Skoro zatem uchwała została podjęta, to brak jest uzasadnienia dla podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, tylko z powodu przekroczenia terminu podjęcia przedmiotowej uchwały.
Po rozpoznaniu zażalenia S. O., w którym podniósł on, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie powinno być podjęte niezwłocznie po dniu [...], zatem organ naruszył powyższy przepis – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z dnia [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie w dniu [...], a więc z tym dniem znalazło się w obrocie prawnym i od tego dnia należy liczyć termin, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec tego uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] została podjęta w terminie. S. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi postanowienie SKO w S. z dnia [...].
W skardze do sądu S. O. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 7, 8 i 12 k.p.a., w związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł także, że termin do podjęcia zawieszonego postępowania należy liczyć od dnia wydania postanowienia, a nie jego doręczenia stronie. Ponadto zarzucił, że ten sam organ w tym samym składzie osobowym w postanowieniu wydanym w sprawie zn. [...] w dniu [...] zajął odmienne stanowisko, stwierdzając, że postępowanie należy podjąć w ciągu dwóch miesięcy od dnia wydania zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...], zn. [...] wskazał, że przepis art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje wyraźnie dzień zawieszenia postępowania a nie dzień doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, jako termin początkowy do podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Przyjęcie, że termin biegnie od dnia doręczenia stronie postanowienia o zawieszeniu postępowania uniemożliwiałby precyzyjne określenie tego terminu w przypadku wielości stron, lub w przypadku braku możliwości doręczenia postanowienia stronie. Odrębnie Sąd wskazał, że słusznie zarzucono w skardze naruszenie art. 8 k.p.a., skoro organ podjął w tym przypadku odmienne rozstrzygnięcie niż w postanowieniu z dnia [...] i nie wyjaśnił wyczerpująco, dlaczego zmienił swoje stanowisko w tej sprawie, co z kolei stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że termin dwóch miesięcy przewidziany w tym przepisie biegnie od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu, czyli od daty wskazanej na postanowieniu oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 8 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez to, że Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza W., przyjmując, że Samorządowe Kolegium odwoławcze naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ nie ustaliło stanu faktycznego w zakresie naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie inwestorów, podczas gdy do naruszenia wskazanego przepisu nie doszło oraz art. 151 powołanej ustawy przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi, ponieważ uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, że przesłanka określona w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter przedmiotowy, ponieważ zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi być powiązane z zamiarem przystąpienia do prac planistycznych. Rozstrzygnięcie to, aby wywołało skutki prawne musi dotrzeć do wiadomości stron, ponieważ trudno sobie wyobrazić sytuację, w której zainteresowany inwestor oczekujący na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wie, że postępowanie w sprawie z jego wniosku zostało zawieszone. Odnośnie wskazanego przez Sąd naruszenia art. 8 k.p.a. podniesiono, że Sąd nie wyjaśnił na czym w jego ocenie miało polegać zajęcie odmiennego stanowiska od wyrażonego w postanowieniu z dnia [...]. We wskazanym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie dokonało interpretacji art. 62 ust. 1 pkt 1, lecz tylko przytoczyło ten przepis.
Zdaniem organu, Sąd bezzasadnie przyjął, że naruszono art.107 § 3 k.p.a., podczas gdy organ właściwie ustalił stan faktyczny sprawy – nie było bowiem podstaw do podjęcia postępowania, skoro Rada Miejska w W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową regulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia jedynie nowe (dodatkowe) przesłanki przedmiotowe fakultatywnego zawieszenia postępowania, nieznane regulacjom kodeksowym. W pozostałym zakresie zawieszenie postępowania, jego forma – w drodze postanowienia, podlegają regulacjom k.p.a. Przy rozstrzyganiu kwestii spornej dotyczącej biegu terminu dwumiesięcznego, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy brać pod uwagę odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. W stosunku do postanowień w tym również postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ma zastosowanie zasada wyrażana w art. 110 k.p.a., z której wynika, że obowiązywanie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy liczyć od daty doręczenia.
Data doręczenia, w tym przypadku postanowienia, stanowi o tym, że postanowienie z tą chwilą zaczyna obowiązywać, wiązać organ i strony, jest zdarzeniem prawnym, od którego liczy się dwumiesięczny termin przewidziany w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O tym, że wszelkie terminy związane z wydaniem postanowienia należy liczyć od daty jego doręczenia bądź ogłoszenia można wywieść z brzmienia przepisów: art. 109, 110, 111 § 1, 125, 141 § 2 k.p.a. Poza tym, w kwestii liczenia terminów należy brać pod uwagę art. 57 k.p.a., zgodnie z którym dzień doręczenia postanowienia (decyzji) jest zdarzeniem będącym początkiem terminu, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, 7 wyd., Warszawa 2005, s. 330; Łaszczyca, Martysz, Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 694).
Odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 110 k.p.a. jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Liczenie biegu terminów musi odbywać się według tych samych zasad w stosunku do stron, jak i organów. Dwumiesięczny termin, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla rady gminy na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, musi rozpoczynać swój bieg od tej samej daty, od której liczy się termin dla strony do wniesienia zażalenia na postanowienie (z dnia [...]) o zawieszeniu postępowania.
Nie można bowiem liczyć początku biegu terminu inaczej dla strony a inaczej dla organu, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wszyscy są wobec prawa równi).
Przy dokonywaniu wykładni art. 62 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie uwzględniono w zaskarżonym wyroku wszystkich powyższych uwarunkowań prawnych, chociaż uchylono nim zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] odmawiające podjęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd przyjmując, że termin biegnie od dnia wydania postanowienia, nie uzasadnił tego poglądu z powołaniem się na konkretne przepisy. Tymczasem postanowienie o zawieszeniu postępowania, wydane na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może funkcjonować w obrocie prawnym według własnych zasad innych niż postanowienia wydane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin dwumiesięczny do podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 110 w związku z art. 126 i art. 57 kpa, należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nie od daty jego wydania.
W świetle powyższych rozważań zaskarżone postanowienie SKO w S. z dnia [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego były zgodne z prawem, chociaż mogły budzić u skarżącego uzasadnione niezadowolenie z powodu niezałatwienia jego sprawy.
Należy również zwrócić uwagę na to, że w dacie złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania ([...]), jak i w dacie wydania postanowienia Burmistrza W. z dnia [...] ([...] data doręczenia), była podjęta już i weszła w życie Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...]. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., co faktycznie stoi na przeszkodzie podjęciu zawieszonego postępowania.
W niniejszej sprawie postępowanie zawieszone postanowieniem Burmistrza W. z dnia [...], zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno być podjęte po upływie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nawet jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu. Niepodjęcie przez organ postępowania po tym terminie, daje stronie (wnioskodawcy, inwestorowi) prawo wniesienia skargi na bezczynność organu, gdyż z tą datą przestają obowiązywać wszelkie przesłanki zawieszenia postępowania wynikające z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Niezależnie od rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie, należy przepis art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenić jednoznacznie negatywnie, gdyż daje on organom zbyt duże możliwości zawieszania i niepodejmowania postępowania w oparciu o wyłącznie własne uznanie. Tymczasem strona w świetle postanowień tego przepisu wobec organów jest praktycznie bezradna, pozbawiona skutecznych środków prawnych dających możliwość kontroli zasadności zawieszenia postępowania, czy też nie podejmowania jego gdy ustaną przyczyny zawieszenia postępowania. Przepis ten przez zbyt duży zakres uznaniowości dany organowi i brak sankcji za jego nadużycie, w praktyce może być stosowany niezgodnie z celami jakie założył ustawodawca (Niewiadomski, Zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 2, art. 58 i art. 62, s. 457 i n.). Można też mieć duże wątpliwości, czy w okresie dwunastu miesięcy zawieszenia postępowania, organy gminy są w stanie uchwalić plan zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie.
Ponieważ główną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przez błędną jego wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Z uwagi na charakter sprawy i jej okoliczności na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.