Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku hotelowego.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. wniosło Stowarzyszenie [...] w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy:
- a) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięć organów administracyjnych, pomimo iż organy te bezpodstawnie nie przyjęły, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w W. integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględnienia, iż niezłożenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu I instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ;
- b) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji dokonania przez organ I instancji czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady działania w słusznym interesie obywateli, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania;
- c) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem rozstrzygnięcia organu administracyjnego, w sytuacji dokonania przez organ administracyjny I instancji czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady zaufania, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania;
- d) art. 173, art. 174 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji dokonania przez organ czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania;
- e) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyelniem decyzji organu administracyjnego, pomimo iż organ ten bezpodstawnie nie przyjął, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w W. integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględnienia, iż brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu I instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej oparł ją wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz z art. 6, 8 i 9 k.p.a.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki było efektem nierozważenia całego materiału dowodowego niniejszej sprawy. Mianowicie według strony skarżącej nie zostały uwzględnione wskazywane przez nią okoliczności uzgodnień organu pierwszej instancji dokonanych z przedstawicielem inwestora, które miały wpływ na niewykonanie obowiązków umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto wskazano na pominięcie tego, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. [...] w W. integralną całość stadionu piłkarskiego, co powinno skutkować prowadzeniem jednego postępowania, a nie odrębnych spraw co do każdego z obiektów wybudowanych przez inwestora.
Odnosząc się do powyższych zarzutów podkreślić trzeba, że Sąd Wojewódzki dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki oznaczonego obiektu weryfikował stan faktyczny w zakresie regulowanym przepisami prawa materialnego, znajdującymi zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze wyniki postępowania wyjaśniającego oraz stanowisko strony skarżącej, Sąd Wojewódzki zasadnie zaznaczył, że okolicznością bezsporną było to, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, mianowicie niezgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 i art. 29-30 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi roboty budowlane można było realizować jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W konsekwencji wybudowanie przedmiotowego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinowało zastosowanie trybu legalizacyjnego z art. 48 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki omówił jakie były warunki zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej zaznaczając, że legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora, a jej warunkiem jest przedstawienie wymaganych prawem dokumentów. Nieprzedstawienie ich obliguje natomiast właściwy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Powyższej oceny Sądu Wojewódzkiego, zarówno na płaszczyźnie ustaleń faktycznych, jak i ustaleń prawnych, nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.
W takim stanie sprawy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku nie mogły podważyć zarzuty kasacyjne dotyczące okoliczności nie mających znaczenia dla oceny legalności decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ewentualne uzgodnienia inwestora z pracownikami organu pierwszej instancji co do sposobu zakończenia sprawy nie mogły wpływać na treść podjętych decyzji, bowiem działania organów nadzoru budowlanego determinowane są wyłącznie przepisami Prawa budowlanego, które należało zastosować w konkretnym stanie faktycznym. Organ administracji nie miał podstaw prawnych do prowadzenia ze stroną mediacji co do sposobu legalizacji przedmiotowego obiektu, gdyż regulowane jest to wprost przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z zasadą legalności działania wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, jak w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Jako nieskuteczny należało uznać również zarzut dotyczący kwestii prowadzenia odrębnych postępowań co do każdego obiektu zrealizowanego na nieruchomości obejmującej stadion piłkarski. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że budynek hotelu stanowi samodzielny obiekt budowlany, a zatem mógł być przedmiotem odrębnego postępowania i odrębnej decyzji w zakresie nakazu rozbiórki. Funkcjonalny związek boiska piłkarskiego z obiektami budowlanymi, w których zorganizowano hostele, portiernie, czy szatnie, nie oznacza, że nie stanowią one samodzielnych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy należało przyjąć, że stadion piłkarski (przez który należy rozumieć boisko, lub boiska, wraz z trybunami oraz instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania stadionu zgodnie z jego przeznaczeniem) jest związany ze znajdującymi się w jego sąsiedztwie obiektami budowlanymi w ten sposób, że zorganizowano w nich zaplecze potrzebne do jego użytkowania (jak hostele, szatnie, portiernie, czy restauracje), nie powoduje to jednak, że obiekty te tracą swoją samodzielność, a tym samym przestają być obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W rezultacie orzeczenia organów nadzoru budowlanego podjęte co do tego obiektu były prawidłowe.
W kontekście postępowania kasacyjnego trzeba podkreślić, że strona formułując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie wykazała, aby fakt prowadzenia odrębnych postępowań co do poszczególnych obiektów budowlanych mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a więc na kontrolę legalności decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Odnosząc się do kolejnych trzech zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, ze zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Stosowanie zaś do treści art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą podstępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wedle natomiast art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczce w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Analiza akt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji nie daje podstaw do stwierdzenia, że orany administracji naruszyły którykolwiek z powołanych przepisów.
Jak powyżej wywiedziono, organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Następnie zaś prawidłowo zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Niewątpliwie działały zatem na podstawie i w granicach prawa.
Kontrola spornego obiektu przeprowadzona została z udziałem przedstawicieli strony, do inwestora skierowano zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i składania wniosków lub zastrzeżeń. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku, zawiadomiono natomiast o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona miała zapewnioną możliwość skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych i środków zaskarżenia.
Nie ma zatem podstaw by twierdzić, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji pozbawiono stronę skarżącą prawa do czynnego udziału w postępowaniu, bądź, że postępowanie to było prowadzone w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Mając na względzie, że autor skargi kasacyjnej wskazał w jej uzasadnieniu na trudności w terminowym przygotowaniu dokumentacji legalizacyjnej dla każdego z obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. [...] w W, trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte już w 2012 r., a pierwsze postanowienie o nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej wydano we wrześniu 2012 r. Niewątpliwie już wtedy mógł on podjąć działania zmierzające do opracowania i przedłożenia projektu budowlanego.
Chybione jest zatem twierdzenie, że inwestor nie miał wystarczająco dużo czasu na opracowanie i przedłożenie dokumentacji projektowej. Trzeba przy tym zauważyć, że prowadzenie odrębnych postępowań dla poszczególnych obiektów budowlanych nie oznaczało, że inwestor musiał dla każdego z nich, w całości, opracowywać projekt budowlany. Jakkolwiek należało przygotować projekty architektoniczno-budowlane dla poszczególnych obiektów, to nie było potrzeby sporządzenia odrębnych projektów zagospodarowania działki.
Niezależnie od tego, że prowadzenie odrębnych postępowań dla poszczególnych obiektów wybudowanych na nieruchomości przy ul. [...] w W., znajdowało oparcie w powołanych wyżej przepisach Prawa budowlanego, należy zauważyć, że takie procedowanie dawało możliwość zalegalizowania części obiektów nawet w sytuacji, gdy w stosunku do innych okazało się to niemożliwe. W takich okolicznościach prowadzenie odrębnych postępowań okazałoby się rozwiązaniem korzystniejszym dla inwestora niż prowadzenie jednego postępowania dla całego "zespołu stadionowego".
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.