Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 416/19 oddalił skargę W. K. oraz B. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] marca 2019 r. nr [...], którą ustalono skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrost u wartości nieruchomości położonej w miejscowości B. oznaczonej jako działka nr [...] w wysokości 13 535 zł, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn)
- 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 6 upzp przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość ww. nieruchomości, a w konsekwencji zastosowanie wymienionych przepisów i ustalenie przez Burmistrza jednorazowej opłaty w kwocie 13 535 zł;
- b) art. 36 ust. 4 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w wyniku zmiany planu miejscowego doszło do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu, podczas gdy faktyczny dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości wskazuje, iż nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania działki, która miała charakter rolny i charakter ten nie został faktycznie zmieniony po wejściu w życie uchwały zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego;
- c) art 37 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost został ustalony bez uwzględnienia przeznaczenia terenu i faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed zmianą planu.
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów na potwierdzenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób naruszający zasadę legalizmu oraz zasadę prawdy materialnej, co doprowadziło do poważnych uchybień w postępowaniu dowodowym organu,
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegającej na obowiązku ustalenia przez organ stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w sytuacji gdy w sprawie nie dokonano wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w związku z tym brak podstaw do stwierdzenia, czy okoliczność uznania, iż doszło do wzrostu wartości działki, została udowodniona, efektem naruszenia jest również błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym założeniu, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania działki i w rezultacie wzrost jej wartości;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7a w zw. z art. 7b Kpa wyrażający się w braku współdziałania organów w tym w szczególności Burmistrza P. ze Starostą Ś. w zakresie wykorzystywania działki na cele rolne, co miało odzwierciedlenie w wypisie z rejestru gruntów oraz obciążenia działki podatkiem rolnym z uwagi na wykorzystywanie działki na cele rolnicze, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło się przeznaczenie działki, a w konsekwencji nastąpił wzrost wartości nieruchomości;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11 w zw. z 107 § 3 Kpa polegający na wadliwym uzasadnieniu decyzji przez organy obu instancji, a w szczególności nieodniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy i zarzutów wskazywanych przez stronę w odwołaniu, a także braku dopuszczenia dowodu z opinii uzupełniającej biegłego rzeczoznawcy majątkowego, które w jego ocenie miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także braku logicznego wywodu prawnego pozwalającego na prześledzenie toku rozumowania organu;
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wz. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 ust. 1 Kpa, poprzez brak odniesienia się w wyczerpujący sposób zarówno przez biegłego, jak i przez organ do wniosków strony skarżącej złożonych w toku postępowania by rzeczoznawca majątkowy przy dokonywaniu oceny ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości porównał faktyczny sposób zagospodarowania działki, co zdaniem skarżących miało istotny wpływ na określenie zaniżonej wartości nieruchomości skarżących przed zmianą planu, a w konsekwencji na nałożenie na skarżących obowiązku zapłaty opłaty planistycznej w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji;
- f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa art. 80 Kpa w zw. z § 55 w zw. z § 56 ust.1 rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej rozporządzenie) oraz w zw. z art. 84 § 1 Kpa oraz w zw. z art. 4 pkt 16 ugn przez przyjęcie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, pomimo że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia z uwagi na nieuwzględnienie faktycznego sposobu zagospodarowania działki oraz przyjęcie do porównania z nieruchomością wycenianą zbiór nieruchomości transakcyjnych o cechach nieodpowiadających cechom wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego;
- g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
- h) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, w szczególności braku rozważenia przez Sąd kwestii konsekwencji błędnego ustalenia, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło się przeznaczenie działki, a w konsekwencji nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. W trakcie postępowania w miejsce zmarłego W. K. wstąpili jego spadkobiercy, którzy podtrzymali skargę kasacyjną (pismo z 12 stycznia 2020 r.)
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).
- 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 709/21, 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 709/21). Ma to istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą nieprawidłowości operatu szacunkowego.
- 4.4. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię. W świetle jednoznacznej treści art. 37 ust. 1 upzp w przypadku zmiany planu wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości bierze się pod uwagę wyłącznie w sytuacji uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem (luka planistyczna). Istotne znaczenie ma wyłącznie określenie jej wartości według przeznaczenia przed i po zmianie planu. Skarżący natomiast wbrew treści tego przepisu wskazują na konieczność uwzględnienia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Okoliczność, że nieruchomość przeznaczona w planie na cele leśne jest wykorzystywana na cele rolne jest całkowicie irrelewantna dla określenia wartości nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp.
- 4.5. Jak prawidłowo wskazały to organy jak i Sąd I instancji, operat szacunkowy określający wartość nieruchomości uwzględnia, że nieruchomość przed zmianą planu położona była w terenie oznaczonym symbolem RL (uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] grudnia 2001 r. nr [...]) tj. pod obszar lasów i urządzeń obsługi gospodarki leśnej (RL). Po zmianie planu przeznaczona jest natomiast w części pod teren zabudowy zagrodowej (3RM), w części pod teren rolny (4R) oraz w części na poszerzenie drogi wewnętrznej (5KDW) (uchwała Rady Miejskiej w P. z [...] czerwca 2017 r. nr [...]). Biegły uwzględniając dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości określił jej wartość rynkową w podejściu porównawczym w oparciu o transakcje gruntami leśnymi niezabudowanymi, stanowiących podstawę do wyceny zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn.
- 4.6. W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust.4, 37 ust. 1 i ust. 6 upzp są nieusprawiedliwione.
- 4.7. Z uwagi na powyższe, tj. irrelewantność faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 Kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Wskazano, że zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze, a w nim metoda porównywania parami pozwalały na określenie wartości nieruchomości. Podkreślić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, iż przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). Bezpodstawnie zarzuca się także naruszenie i to w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 4 pkt 16 ugn i § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Brak było bowiem podstaw do wyjaśniania jaki był faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed zmianą planu, w szczególności poprzez współdziałanie na podstawie art. 7b Kpa. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 Ppsa, w szczególności wskazuje dlaczego Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji co do oceny operatu szacunkowego.
- 4.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa.
- 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.