Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1860/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. L. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z akt sprawy Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] nakazał T. L., A. L., A. L. i A. L., współwłaścicielom nieruchomości przy [...] w K., doprowadzenie ww. zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie napisu z balkonu pierwszego piętra na elewacji frontowej i wykonanie balustrady z tralek kamiennych, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym podstawie wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], w terminie do dnia [...] sierpnia 2006 r.
Wobec wniesionego odwołania, powyższa decyzja została uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż przekazane akta sprawy nie zawierają pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] oraz projektu budowlanego stanowiącego dowód w sprawie zakończonej ww. decyzją. Organ odwoławczy nie miał zatem możliwości ustalenia, czy prace polegające na zamontowaniu na balkonie pierwszego piętra na elewacji frontowej napisu o treści "[...]" i po bokach balkonu napisu "[...]" zostały przeprowadzone niezgodnie z wyżej wymienionym pozwoleniem. Ponadto Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie nie przeprowadził postępowania zmierzającego do ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego w sprawie.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy [...] w K., tj. D. P., J. P., J. K., L. L., W. L., A. L., M. L., T. L., A. L., A. L., A. L. oraz spółce "[...]" Sp. z o. o., doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez zdemontowanie napisu z balkonu pierwszego piętra na elewacji frontowej i wykonanie balustrady z tralek kamiennych, zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym podstawę wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2005 r. nr [...], ww. terminie do dnia [...] sierpnia 2007 r.
Od powyższej decyzji złożyła odwołanie A. L., reprezentowana przez W. L..
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin, a w pozostałej części utrzymał przedmiotową decyzję w mocy.
Rozpoznając skargę A. L. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na uchybienia organów administracyjnych obu instancji, polegające na tym, iż nieprawidłowo ustaliły, kto jest właścicielem nieruchomości przy [...] w K., w konsekwencji czego postępowanie administracyjne prowadzone było bez udziału wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca w skardze, do której załączyła odpis zupełny księgi wieczystej nr [...] wskazała, że w dacie wydania decyzji przez organy orzekające współwłaścicielami nieruchomości przy [...] w K. byli D. P., J. P., J. K., W. L., A. L., A. L., A. L., A. L., M. L. oraz spółka [...] Sp. z o.o. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały doręczone także L. L., M. L. i T. L., z pominięciem jednakże M. L. W aktach sprawy nie ma ponadto dowodu zawiadomienia współwłaścicieli zabytkowej nieruchomości o wszczęciu postępowania, przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Ograniczenie postępowania do wydania decyzji w sprawie z pominięciem niektórych współwłaścicieli nieruchomości oznacza zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania, brak doręczenia rozstrzygnięcia), powoduje w ocenie Sądu zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. L. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, w której nie uwzględnia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] marca 2007 r. i decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007 r.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku a art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, w której Sąd winien był stwierdzić ich nieważność wobec skierowania decyzji wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym od osób nie będących stronami postępowania.
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w związku z ich skierowaniem do osób, które nie były stronami postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do wniosku skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r. i decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2007. W skardze kasacyjnej skarżąca podnosi, że decyzje skierowane zostały do osób nie będących stroną postępowania co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem adresatami decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji byli T. L. i M. L. (decyzja wydana przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) oraz L. L. (decyzja wydana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego), którzy w dacie wydawania powyższych decyzji nie byli współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek.
Była to zdaniem skarżącej wystarczająca przesłanka do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli ustali, że jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd przystąpił do oceny podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zważyć należy, iż pełnomocnik skarżącej podnosząc zarzut naruszenia powołanego przepisu, zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu, nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jego zdaniem naruszył Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę. Art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się bowiem z trzech jednostek redakcyjnych: lit. a, b i c, obejmujących różne stany naruszenia prawa. Brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony, powoduje, iż ocena zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy zmusza Sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa miał na uwadze skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania.
Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, Lex nr 53138, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex nr 146732, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).
Za niezasadny uznać należy także zarzut strony skarżącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w związku z ich skierowaniem do osób, które nie były stronami postępowania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie było ustalenie, iż w postępowaniu zarówno przed organem pierwszej jak i drugiej instancji nie uczestniczyły wszystkie osoby, mające przymiot strony. Okoliczność ta, jako uzasadniająca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) obligowała Sąd pierwszej instancji stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. do uchylenia decyzji wydanych w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, co też Sąd w zaskarżonym orzeczeniu uczynił.
Stwierdzić zatem należy, iż Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę strony skarżącej prawidłowo uchylił decyzje zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji. W konsekwencji czego żaden z tych aktów nie obowiązuje, jak również żadne obowiązki nałożone przez te akty nie ciążą na skarżącej. Domaganie się w tej sytuacji przez stronę skarżącą dodatkowo stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji uznać należy za zbyt daleko idące. Co prawda skierowanie decyzji organów administracji do osoby niebędącej w chwili ich wydawania stroną w sprawie stanowi uchybienie ze strony organów prowadzących postępowanie, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy decyzje te zostały przez Sąd I instancji uchylone, nie stanowi to wady tego rodzaju, aby dawała podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Jest to bowiem bez wątpienia wada przeprowadzonego postępowania, która z uwagi na jej zaistnienie może być konwalidowana w drodze wznowienia postępowania, a nie w drodze stwierdzenia nieważności.
Podkreślić bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa, a więc do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa (por. uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08).
Biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy należy więc stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób prawidłowy przyjął, iż wskazane w skardze uchybienia jakich dopuściły się organy obu instancji dają podstawę do uchylenia tych rozstrzygnięć, jednakże nie spełniają one przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.