Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 458/20 oddalił skargę P. Spółki jawnej T. G., B. G. z siedzibą w M. oraz B. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 25 maja 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.29.2020, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku (dalej także: PINB) z 19 marca 2020 r., znak: PINB.5160/13/19, nakazującą T. i B. G. rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części budynku gospodarczego użytkowanego jako magazynowo -garażowy o wymiarach w rzucie 21,20 m x 10,40 m, położonego na działkach nr [...] i [...] w M..
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
T. i B. G. w 2016 r. na działce nr [...] i nr [...] w M. wykonali w warunkach samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę) roboty budowlane polegające na nadbudowie części budynku gospodarczego użytkowanego jako magazynowo - garażowy dla potrzeb przedsiębiorstwa P. Spółka Jawna T. G., B. G. Obiekt ten służy do przechowywania betoniarek i samochodów ciężarowych. Nadbudowana część ma wymiary w rzucie 21,20 m x 10,40 m.
PINB w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym uznał, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ usytuowanie obiektu jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. z [...] r. nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. z [...] r., poz. [...]). Według planu, działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolami T11RPU przeznaczonym pod bazę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej oraz MI6RM przeznaczonym pod zabudowę zagrodową.
Zdaniem organu, nadbudowana części budynku, użytkowanego jako magazynowo-garażowy dla potrzeb przedsiębiorstwa P. Spółka Jawna T. G., B. G., nie mieści się w żadnej z wyżej wskazanych kategorii inwestycji, których realizacja jest dopuszczalna na obszarze T11RPU oraz MI6RM.
Skoro nie było możliwości wykazania zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że jedyną formą przywrócenia stanu zgodnego z prawem będzie wydanie nakazu jej rozbiórki. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także: WINB) decyzją z 25 maja 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.29.2020, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie WINB, PINB trafnie uznał, że przedmiotowa nadbudowa obiektu magazynowo-garażowego powstała w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi zatem na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organy obu instancji uznały zaistnienie przesłanki nakazania rozbiórki tego obiektu, nie znajdując podstaw do jego legalizacji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. Spółka Jawna T. G., B. G. oraz B. G., domagając się jej uchylenia w całości jak i uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.
Sąd oceniając niedopuszczalność legalizacji przeprowadzonych na działkach nr [...] i [...] robót budowlanych w postaci nadbudowy części budynku gospodarczego użytkowanego jako magazynowo-garażowy stwierdził, że niespornym jest, że wzniesienie będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Nadbudowa części budynku gospodarczego użytkowanego jako magazynowo-garażowy nie została wymieniona w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporne było, że skarżący tego pozwolenia nie uzyskali.
Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu.
Ustawodawca wprawdzie wprowadził możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego), jednak – w ocenie Sądu – organy prawidłowo uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy legalizacja samowoli jest niedopuszczalna z uwagi na sprzeczność wykonanych robót budowlanych z przepisami obowiązującego na obszarze tej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji zasadnie przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki nadbudowanej części tego obiektu.
Sąd zwrócił uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej następuje z zachowaniem ściśle określonych w ustawie warunków, wymienionych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym z nich jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, drugim zaś – brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa jedynie w razie łącznego spełnienia tych przesłanek.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek, gdyż istnieje sprzeczność usytuowania samowolnie wzniesionego obiektu z postanowieniami obowiązującego na działce nr [...] i [...] w M. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w M. z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. z [...]), zmienionego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. Nr [...]) oraz uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z [...] r. (Dz. U. Woj. Lub. poz. [...]) działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolami T11RPU - przeznaczonym pod bazę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej oraz MI6RM - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Na obszarze T11RPU dopuszcza się adaptację z możliwością rozbudowy na posiadanym terenie i zakazem zwiększania strefy uciążliwości od strony północnej, południowej i wschodniej, natomiast na obszarze MI6RM dopuszcza się: 1) przejście przez teren sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niezbędnej dla obsługi obszaru (deszczowanie, energia elektryczna itp.), 2) doinwestowanie poszczególnych istniejących działek zagrodowych o brakujące elementy zagospodarowania (garaże, budynki gospodarcze), zaś wyklucza się: 1) lokalizację na terenie zabudowy zagrodowej ferm hodowlanych mogących pogorszyć stan środowiska, 2) lokalizację funkcji kolidujących z podstawową funkcją obszaru oraz wywołujących uciążliwości wykraczające poza granice terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny.
Według Sądu nadbudowanie w 2016 r. hali magazynowo-garażowej nie stanowi ani adaptacji czy rozbudowy obiektu na potrzeby spółdzielni, która od dawna nie istnieje, ani elementu zabudowy zagrodowej, co stanowi zasadniczą i wystarczającą barierę dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Bezspornie na nabytych przez skarżących działkach, w tym na działkach nr [...] i [...], funkcjonuje zakład produkcji betonu [...]. Z dokumentów, m.in. z map i zdjęć zamieszczonych w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że na działkach nr [...], [...], [...] i [...] znajdują się węzły betoniarskie, natomiast na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] - hale magazynowo-garażowe związane z funkcjonowaniem zakładu produkcji betonu.
Nie sposób zatem przyjąć, aby będąca przedmiotem niniejszej sprawy hala była wykorzystywana jako budynek gospodarczy związany z działalnością rolniczą, tym bardziej, że skarżący podpisali protokół oględzin działek nr [...] i [...], w których pracownik organu nadzoru budowlanego wprost wskazał, że część hali obejmująca dokonaną nadbudowę pełni rolę magazynowo-garażową dla potrzeb przedsiębiorstwa (k. 46 akt adm.), służąc m.in. do garażowania samochodów ciężarowych i betoniarek (k. 40 akt adm.).
Sąd w pełni podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że nadbudowana części budynku, użytkowanego jako magazynowo-garażowy dla potrzeb przedsiębiorstwa P. Spółka Jawna T. G., B. G., nie mieści się w żadnej z wyżej wskazanych kategorii inwestycji, których realizacja jest dopuszczalna na obszarze T11RPU oraz MI6RM.
Dodatkowo w § 29 ust. 1 planu miejscowego wykluczono na tym terenie lokalizację funkcji wywołujących uciążliwości wykraczające poza granice terenu do którego inwestor ma tytuł prawny.
Przedmiotowy obiekt wraz z pozostałymi wchodzi w skład zespołu obiektów budowlanych i urządzeń służących do produkcji betonu (wytwórnia betonu). Zdaniem Sądu, tego rodzaju usługi należą niewątpliwie do usług wywołujących uciążliwości wykraczające poza granice terenu działki, na której zostały usytuowane obiekty, w związku z czym możność pobudowania takiego obiektu wykluczona została w § 29 ust. 1 planu miejscowego.
W tej sytuacji za jedyne dopuszczalne prawnie rozstrzygnięcie Sąd uznał wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu.
Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy okoliczności wszczęcia procedury zmiany studium i procedury uchwalenia nowego planu miejscowego, która ma w założeniu zmienić przeznaczenie działki nr [...] i nr [...] w sposób umożliwiający w przyszłości legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, Sąd stwierdził, że jest on całkowicie bezzasadny.
Wyjaśnił, że jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan miejscowy - tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z 8 października 2007 r., II OSK 1318/06; z 10 marca 2010 r., II OSK 475/09, z 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11).
Wbrew zarzutowi skargi, bez wpływu na wynik sprawy pozostawała zatem okoliczność wszczęcia przez radę gminy procedury zmiany obowiązującego na działce nr [...] i nr [...] studium oraz procedury uchwalenia nowego planu miejscowego poprzez podjęcie uchwał intencyjnych. Zmiana studium i przyjęcie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są zdarzeniami przyszłymi i niepewnymi. Następują one w wyniku ustawowo uregulowanej procedury planistycznej. Samo wszczęcie procedury planistycznej w wypadku zmiany studium oraz uchwalenia planu miejscowego nie obliguje rady gminy do podjęcia finalnej uchwały planistycznej. Stąd nie można wykluczyć, że przewidywane zdarzenia w postaci zmiany studium i uchwalenia nowego planu miejscowego w ogóle nie nastąpią, a jeżeli nawet nastąpią, nie sposób przewidzieć ich rezultatu. Postępowanie planistyczne jest bowiem procesem legislacyjnym, w którym treść finalnych ustaleń jest wypadkową stanowisk różnych organów administracji (nie tylko organów gminy), podmiotów uzgadniających i opiniujących projekt uchwały, czy wreszcie członków społeczeństwa wnoszących wnioski i uwagi do projektu uchwały.
Nie sposób zatem przewidzieć na etapie inicjującym proces uchwalania zmiany studium oraz uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani tego, czy uchwała w ogóle zostanie podjęta, ani tego, jakie będą przyjęte w niej ustalenia.
Z tego względu Sąd stwierdził, że nie mógł przyjąć, by ewentualność przyszłej zmiany aktów planowania przestrzennego rzutowała w jakikolwiek sposób na tok procedowania organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej. Obowiązkiem tych organów – jak zresztą wszystkich organów administracji – jest rozstrzyganie według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. W sprawach legalizacji samowoli budowlanej na obszarach objętych planem miejscowym kluczowym elementem stanu prawnego jest treść obowiązującego planu. Stąd organy związane są treścią planu obowiązującą w dacie wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu, z powyższym w żaden sposób nie kolidowała powołana w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w pełni podzielił, że "zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem zaskarżonej decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia przez skarżących do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 K.p.a." (wyrok NSA z 19 lipca 1999 r., IV SA 1105/97, CBOSA). Po pierwsze, wyrok ten został wydany w stanie prawnym, w którym zmiana planu miejscowego już nastąpiła, po drugie zaś, NSA wypowiedział się w nim o możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszania ostatecznej, niewadliwej decyzji administracyjnej, nie zaś o wpływie zmiany planu na ocenę legalności tej decyzji.
Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci
- 1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przywołanych powyżej przepisów K.p.a. dokonanego przez organy nadzoru budowlanego w toku instancyjnego postępowania administracyjnego, polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny w kontekście niniejszej sprawy kwestii powzięcia przez Radę Gminy M. uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości M., co w konsekwencji rzutuje na przedwczesność decyzji o nakazie rozbiórki;
- 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego ww. przepisów postępowania administracyjnego.
Naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały środek prawny w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej podczas gdy w realiach niniejszej sprawy istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące kasacyjnie Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto Przedsiębiorstwo domaga się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. Spółkę jawną T. G., B. G. z siedzibą w M. nie miała uzasadnionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia podjęcia przez Radę Gminy M. czynności w celu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tej gminie nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Dopóki plan ten nie utraci mocy organy administracji oraz sądy mają obowiązek brać pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć zawarte w miejscowym planie przepisy. Organy administracji nie mają też obowiązku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego uregulowania będą korzystniejsze dla inwestora.
Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji przedstawiły szczegółową argumentację przemawiającą za tym, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Sąd I instancji argumentów jest niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.