Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 732/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Lublinie oddalił skargę D. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (LWINB) z dnia 28 lipca 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.4.2022, w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.
W treści skargi kasacyjnej D. W. od powyższego wyroku, na zasadzie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa), zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji". Uzasadniając w/w wniosek skarżąca podnosi, że wykonanie decyzji z 4 września 1998 r. (wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. – decyzja nakazowa) nakazującej odtworzenie 2 szt. drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L. w wyznaczonym miejscu spowoduje znaczne pogorszenie jakości powietrza w zamieszkiwanym obecnie przez matkę skarżącej lokalu, które może zagrażać zdrowiu, a nawet życiu matki skarżącej. Wskazuje, że jej matka jest osobą w podeszłym wieku, a ponadto przeszła zabiegi onkologiczne. Wskazuje, że związki chemiczne ulatniające się z zsypu, który zgodnie z decyzją nakazową miałby znajdować się w łazience lokalu, w dużym stopniu przyczyniły się do śmierci ojca skarżącej, który zmarł z powodu raka, potencjalnie spowodowanego związkami chemicznymi, wydostającymi się z zsypu w latach, gdy drzwiczki nie zostały jeszcze zamurowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępnie wyjaśnić należy, że pomimo błędnego powołania podstawy prawnej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (powołano art. 61 § 2 pkt 1 Ppsa, w oparciu o który wniosek rozpoznawany jest przez zaskarżony organ, nie zaś przez sąd administracyjny), Naczelny Sąd Administracyjny, uznając to za oczywistą omyłkę postanowił wniosek rozpoznać. Stosownie do treści art. 61 § 3 Ppsa, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, o których mowa w ww. przepisie, dopuszczalne jest również na etapie postępowania kasacyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 191, uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiwsa 2007/4/77).
W sprawie niniejszej wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej został sformułowany niejednoznacznie, co utrudnia odczytanie intencji strony skarżącej w zakresie aktu, którego wstrzymania wykonania się domaga. W petitum wniosku strona wniosła o "wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji", podczas gdy w uzasadnieniu (s. 3-5 skargi kasacyjnej) odnosi się jednak do decyzji nakazowej z 1998 r. Z powyższego zdaje się zatem wynikać, że intencją strony było sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nakazowej.
We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji na rzecz ziszczenia się przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej wobec zaskarżonej decyzji, którą była decyzja LWINB z 28 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zmiany decyzji nakazowej. Z zaskarżonej decyzji nie wynika nałożenie na skarżącą jakiegokolwiek obowiązku czy też pozbawienie uprawnienia, z tego względu brak podstaw do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Co się tyczy objęcia wnioskiem o zastosowanie ochrony tymczasowej decyzji nakazowej – wobec braku jednoznaczności sprecyzowania jego przedmiotu – to kluczowe znaczenie dla zakresu stosowania art. 61 § 3 Ppsa ma ustalenie jak należy rozumieć sformułowanie odnoszące się do wszystkich postępowań "w granicach tej samej sprawy". W postanowieniu z 5 czerwca 2019 r., II OZ 426/19, Sąd Naczelny wyraził pogląd, że w art. 134 § 1 Ppsa ustawodawca posłużył się zwrotem "w granicach danej sprawy", a w art. 135 Ppsa nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 Ppsa "w granicach tej samej sprawy". Należy zaznaczyć, że zwrot "w granicach tej samej sprawy" dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie, na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 Ppsa)". Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 maja 2019 r., II OZ 393/19; 6 marca 2019 r., II OZ 144/19; 22 czerwca 2018 r., II OZ 631/18; 16 maja 2018 r., II OZ 462/18; 5 stycznia 2016 r., II OZ 1341/15.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie umożliwia w sprawie dotyczącej odmowy zmiany decyzji ostatecznej, wstrzymania wykonania decyzji nakazowej. W/w decyzja wydana została na podstawie art. 66 ust. 3 i art. 84 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zaś zaskarżona decyzja LWINB utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 27 grudnia 2021 r., odmawiającą - na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.) - zmiany w/w decyzji ostatecznej – decyzji nakazowej, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym.
Podkreślić przy tym należy, że będąca przedmiotem wniosku skarżącej decyzja była już przedmiotem postępowania przed NSA w Warszawie Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z 27 stycznia 2000 r., II SA/Lu 1621/98 oddalił skargę D. i Z. małż. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z 22 października 1998 r., którą utrzymano w mocy decyzję nakazową z 4 września 1998 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 61 § 4 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak w sentencji.