Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 733/11 oddalił skargę A. Ż. i M. Ż. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na A. i M. Ż. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w miejscowości S., na działce o nr geod. [...], gmina P. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniach 24 marca i 1 kwietnia 2011 r. wpłynęły do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego pisma A. i M. Ż., dotyczące pogarszającego się stanu technicznego rzeczonego budynku. Wskazano, że w dniu 7 kwietnia 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadzili wizję lokalną, podczas której potwierdzono nieodpowiedni stan tego budynku.
Po rozpatrzeniu zażalenia A. i M. Ż. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji zgodził się z żalącymi, że uzasadnienie postanowienia zapadłego w I instancji w swej treści jest niewystarczające. Jednocześnie wskazano, że warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy zgodnie z dyspozycją art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Podkreślono, że ekspertyza techniczna to jeden z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie spornego budynku.
W ocenie organu zaś postępujące pęknięcia elementów konstrukcyjnych mogą być potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa budynku i tylko specjalista jest w stanie stwierdzić, na ile groźne jest zarysowanie się ściany, głębiej niż w warstwie tynku i co jest tego przyczyną. Dlatego też w sprawie uznać należy, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Nadto według organu ekspertyza niezbędna jest do określenia dalszego trybu działania. Istotne jest bowiem ustalenie co było przyczyną nieprawidłowości, czy jak wskazują żalący powstały one w wyniku ciągłego podmywania fundamentów domu przez wody gruntowe czy też przez inne czynniki jak nieprawidłowo wykonane roboty budowlane. Ponadto wnioski z ekspertyzy mają stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem budowlanym czyli określenia sposobu usunięcia nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę A. i M. Ż. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Sąd zwrócił uwagę, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
W ocenie Sądu organy przeprowadziły wymagane postępowanie wyjaśniające w sposób wystarczający. Przede wszystkim organy nadzoru budowlanego wskazały na wykryte podczas wizji lokalnej pęknięcia elementów konstrukcyjnych rzeczonego budynku, które mogą być potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa. W ocenie organów tylko specjalista dysponujący ekspercką i fachową wiedzą jest w stanie stwierdzić, na ile groźne jest zarysowanie się ściany - głębiej niż w warstwie tynku - i co jest tego przyczyną. W tym kontekście kluczowe jest ustalenie stanu technicznego budynku na co wskazał w swym postanowieniu zwłaszcza organ II instancji. Z punktu widzenia organu rzeczą uboczną jest przyczyna powstania uszkodzeń, jednak jak się wydaje dla skarżących to co było przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości jest rzeczą najistotniejszą i dziwne jest, że obecnie mogą nie chcieć poznania powstania tej przyczyny.
Wnioski z ekspertyzy mają stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem budowlanym, czyli wskazywać powinny też sposób usunięcia nieprawidłowości.
Wobec tych ustaleń w ocenie Sądu za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony jakoby organy nienależycie i nie wyczerpująco poinformowały stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania. Bezzasadny w tym kontekście jest również zarzut braku uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co miało doprowadzić do naruszenia art. 9 i art. 15 k.p.a. Faktem jest, że postanowienie organu I instancji nie było zbyt obszerne, ale nie było ono pozbawione uzasadnienia, natomiast organ odwoławczy jasno i przejrzyście wyjaśnił wszystkie kwestie.
Nadto Sąd stwierdził, że zakres rzeczonej ekspertyzy technicznej został wbrew twierdzeniom skarżących dokładnie określony i nie budzi wątpliwości. Organy jednoznacznie wskazały, że przedmiotem ekspertyzy jest stan techniczny spornego budynku mieszkalnego, na którego ścianach nośnych i działowych wykryto podczas wizji lokalnej liczne spękania i rysy. Według organu sporna ekspertyza pomoże w wyjaśnieniu przyczyn tych nieprawidłowości, ich zakresu oraz sposobów ich likwidacji. Niezrozumiałe są również twierdzenia skarżących, iż w uzasadnieniu wydanego postanowienia organ nie wykazał czego dotyczą jego wątpliwości i dlaczego są one uzasadnione. Organ nadzoru budowlanego II instancji stwierdził przecież jednoznacznie, że nie jest w stanie samodzielnie określić przyczyny wykrytych spękań, ich charakteru oraz tego czy wpłyną one na elementy konstrukcyjne budynku, a co za tym idzie, bez oceny biegłego eksperta nie ustali dalszych kroków jakie trzeba będzie przedsięwziąć w celu usunięcia nieprawidłowości.
Sąd dodał przy tym, że to organ nadzoru budowlanego rozstrzygnie, czy skarżący będą mogli dalej zamieszkiwać w rzeczonym budynku mieszkalnym. Jednakże żeby to ocenić niezbędne jest poznanie wad, te zaś może określić już tylko biegły. Sąd przyznał, że w organach nadzoru budowlanego z reguły zatrudnione są osoby posiadające pewną wiedzę z zakresu budownictwa, jednak nie mogą oni zastępować biegłego w sprawach tak poważnych, gdy przed kilkoma laty wybudowany budynek grozi zawaleniem, a przecież na taką ewentualność wskazywali skarżący.
Sąd nadmienił, że sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego A. i M. Ż. leży jak najbardziej w interesie skarżących, którzy przecież zainicjowali postępowanie dotyczące ich domu. Jak najszybsze sporządzenie ekspertyzy pozwoli odpowiedzieć na kluczowe pytanie czy skarżący mogą nadal bezpiecznie mieszkać w swoim budynku mieszkalnym. Ewentualne zaś ustalenie przyczyn wykrytych nieprawidłowości umożliwi ich wyeliminowanie poprzez podjęcie odpowiednich działań. Rozpoznanie przyczyn powstałych nieprawidłowości pozwoli także być może określić podmioty odpowiedzialne za nie, tym samym skarżący będą wiedzieli kogo mogą obciążyć za powstałe w ich domu pęknięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. Ż. i M. Ż., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego przejawiającej się w tym, że dla oceny stanu technicznego budynku w aspekcie przesłanki "uzasadnionych wątpliwości" wystarczyły oględziny przeprowadzone przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego, jak też pismo, gdzie skarżący wyrażali zaniepokojenie stanem technicznym ich nieruchomości, kiedy to zgodnie z opisanymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej winny przeprowadzić postępowania z poszanowaniem opisanych powyżej zasad, co oznacza, że istniał bezwzględny obowiązek w toku postępowania administracyjnego, a nie przed jego wszczęciem zebrania materiału dowodowego pozwalającego na ocenę wystąpienia przesłanki "uzasadnionych wątpliwości", a nadto w toku postępowania należało ustalić na kogo w przypadku pozytywnej weryfikacji wspomniany obowiązek winien być nałożony bowiem zdaniem skarżących samo zakończenie procesu budowlanego nie stanowi wystarczającej przesłanki dla uznania, że wyłącznie odpowiedzialnym podmiotem za dostarczenie ekspertyzy jest właściciel nieruchomości;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 79 § 1 k.p.a. i 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że za podstawę orzekania mogą służyć dokumenty sporządzone przez organ przed wszczęciem postępowania, kiedy to zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. oględziny muszą być przeprowadzone, w toku postępowania, a nie przed jego wszczęciem;
- c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że braki uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji mogą być uzupełnione w postępowaniu zażaleniowym, kiedy to w rzeczywistości sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom k.p.a., narusza bez wątpienia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
- d) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stwierdzenie spękań budynku czyni uzasadnionym wydanie postanowienia, o którym mowa w powołanym przepisie Prawa budowlanego, kiedy to z normy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że dla wydania postanowienia muszą istnieć przesłanka "uzasadnionych wątpliwości", a samo powstanie spękań, które np. mogły dotyczyć wyłącznie farby, czy szpachli nie pozwalają na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z uzasadnionymi wątpliwościami.
W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących solidarnie kosztów procesu, a w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Skarżący kasacyjnie podnoszą, że oględziny nieruchomości, które miały miejsce w dniu 7 kwietnia 2013 r. zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania, które w ocenie skarżących nastąpiło 13 kwietnia 2011 r., co ich zdaniem prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego.
Należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało pismem skarżących, które wpłynęło do PINB w dniu 24 marca 2011 r. W piśmie tym skarżący wskazywali na pogarszający się stan techniczny ich budynku, mogący w ich ocenie skutkować katastrofą budowlaną. W związku z powyższym PINB pismem z dnia 25 marca 2011 r. wezwał skarżących do złożenia dodatkowych wyjaśnień i udziału w wizji lokalnej w dniu 7 kwietnia 2011 r. Podczas wizji lokalnej, przeprowadzonej z udziałem skarżących, potwierdzono nieodpowiedni stan tego budynku. Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. PINB w O. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie sposób podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe. Pomimo że organ dopiero pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie można uznać, żeby wizja lokalna nieruchomości, do udziału w której skarżący zostali wezwani przez organ i w której wzięli udział, została przeprowadzona poza postępowaniem prowadzonym przez organ. Organ na skutek pisma skarżących zawiadamiającego o złym stanie technicznym budynku, w celu potwierdzenia zawartych w rzeczonym piśmie informacji, podjął czynności w sprawie, polegające na przeprowadzeniu wizji lokalnej, zawiadamiając o tym wcześniej skarżących. Przyjąć zatem należy, że w rzeczywistości wraz z podjęciem powyższych czynności przez organ, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżących kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że stwierdzenie spękań budynku czyni uzasadnionym wydanie postanowienia, o którym mowa w powołanym przepisie Prawa budowlanego, kiedy to z normy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że dla wydania postanowienia musi istnieć przesłanka "uzasadnionych wątpliwości", a samo powstanie spękań, które np. mogły dotyczyć wyłącznie farby, czy szpachli nie pozwalają na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z uzasadnionymi wątpliwościami.
Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy zgodnie z dyspozycją art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie w postaci protokołu kontroli i załączonej do niego dokumentacji fotograficznej na takie właśnie wątpliwości wskazuje, dlatego też nałożenie na strony obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami Prawa budowlanego.
Podkreślenia wymaga, że do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego).
Kompetencje organów nadzoru budowlanego pozwalające realizować wymienione wyżej zadania są uregulowane w wielu przepisach Prawa budowlanego, w tym m. in. w art. 81 c ust. 2 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Przedłożona ekspertyza służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć.
Jak wynika z akt sprawy, w protokole sporządzonym podczas wizji lokalnej w dniu 7 kwietnia 2011 r. stwierdzono: spękania oraz rysę na ścianie zewnętrznej budynku; poziome spękania na ścianach działowych oraz nośnych wewnątrz budynku; pęknięte płytki – terakota (rysy). Stwierdzić należy, że zasadnie organ II instancji, a następnie Sąd I instancji uznał, że postępujące pęknięcia elementów konstrukcyjnych mogą być potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa budynku i tylko ekspert jest w stanie stwierdzić, na ile groźne jest zarysowanie się ściany, głębiej niż w warstwie tynku i co jest tego przyczyną. Organ prawidłowo uznał, że ekspertyza niezbędna jest do określenia dalszego trybu działania. Istotne jest bowiem ustalenie, czy pęknięcia powstały w wyniku ciągłego podmywania fundamentów domu przez wody gruntowe, czy też przez inne czynniki jak nieprawidłowo wykonane roboty budowlane. Wnioski z ekspertyzy mają stanowić podstawę do ustalenia dalszego postępowania z obiektem budowlanym, czyli określenia sposobu usunięcia nieprawidłowości.
Mając na względzie powołane powyżej okoliczności, należy uznać, że rozstrzygnięcia organów odpowiadają prawu. W sprawie powstały bowiem uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, które stanowią konieczną i wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia nakładającego na skarżących obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej.
W sprawie nie doszło też do naruszenia zasadny dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest wprawdzie lakoniczne, ale nie można uznać – wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej – aby nie można było z jego treści wywieść, jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Z tych przyczyn, uznając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.