Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1310/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 11 września 2008 r. Wójt Gminy C. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę C. nieruchomości położonej w B., gmina C., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu B. jako działka nr [...] o powierzchni 1,11 ha.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] marca 2009 r. wydaną na podstawie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700) stwierdził, że z dniem 1 lipca 2000 r. przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy C. Organ ustalił, że działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz.U. Nr 3, poz.17). W dniu 1 lipca 2000 r. w operacie ewidencji gruntów obrębu B. działka ta ujawniona była jako własność Skarbu Państwa – użytkownik [...] w M. Starosta L. decyzją porządkową z dnia [...] lutego 2008 r. wykreślił użytkownika [...] w M. jako wpisane bez żadnego udokumentowania prawnego, wpisując jako właściciela działki nr [...] Skarb Państwa. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w C. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. ze zmianami, obowiązującym w dniu 1 lipca 2000 r., przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem R- uprawy polowe i ogrodnicze oraz RPU – urządzenia usługowe rolnictwa.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nieruchomości rolne nieprzekazane do dnia 30 czerwca 2000 r. ostateczną decyzją Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, której następcą prawnym jest Agencja Nieruchomości Rolnych, stały się z dniem 1 lipca 2000 r. z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone. Natomiast do mienia Skarbu Państwa, do którego odnosi się ten przepis, zgodnie z art. 1 i 2 ustawy zaliczone zostały nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 roku.
[...] S. A. w W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając m.in. że została ona wydana z naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r., z uwagi na to, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że działka oznaczona nr [...] stanowi tereny kolejowe. Spółka wskazała, że w dniu 5 stycznia 2008 r. wystąpiła o uwłaszczenie na spornej nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe".
Decyzją dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. Organ wskazał, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. w zw. z art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa są Skarb Państwa, właściwa gmina, a także inny podmiot jeśli wykaże, że ma interes prawny do udziału w postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia. Organ odwoławczy stwierdził, ze [...] S.A. nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałby tytuł prawny do działki oznaczonej nr [...], co skutkowało umorzeniem postępowania.
Spółka [...] S. A. w W. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że sporna działka nie stanowi nieruchomości rolnej i nie może podlegać komunalizacji, art. 461 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że przedmiotowa działka została błędnie zakwalifikowana jako rolna, gdyż stanowi teren kolejowy, art. 7, art. 76 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. przez odmowę rozpatrzenia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 ze zm.) przez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie w sytuacji gdy interes prawny skarżącego opiera się na art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu w całości.
Sąd wskazał, że art. 28 k.p.a., stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy istnieje konkretny interes prawny, decydują normy prawa materialnego, na gruncie których należy rozstrzygać, czy żądanie podmiotu znajduje ochronę w konkretnej normie prawnej. W przedmiotowym postępowaniu stronami są Skarb Państwa, właściwa gmina, a także inny podmiot jeśli wykaże, że ma interes prawny do udziału w postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
W przedmiotowej sprawie działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie ustawy o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz.U. Nr 3, poz.17). W dniu 1 lipca 2000 r. w operacie ewidencji gruntów obrębu B. ujawniona była działka nr [...] o powierzchni 1,11 ha jako własność Skarbu Państwa – użytkownik [...] w M. Starosta L. decyzją porządkową z dnia [...] lutego 2008 r. wykreślił użytkownika [...] w M. jako wpisane bez żadnego udokumentowania prawnego, wpisując jako właściciela działki nr [...] Skarb Państwa. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C. obowiązującym w dniu 1 lipca 2000 r., przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym symbolem R- uprawy polowe i ogrodnicze oraz RPU – urządzenia usługowe rolnictwa.
W ocenie Sąd I instancji, [...] S.A. nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Nie może przy tym stanowić takiego tytułu prawnego fakt, że [...] SA w dniu 5 stycznia 2008 r. wystąpiła o uwłaszczenie na spornej nieruchomości, podając jako podstawę prawną art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Przepis art. 34a ww. ustawy stanowi natomiast, że grunty, o których mowa w art. 34, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.).
Zdaniem Sądu, nie można przy tym wprowadzać analogii do stosowania art. 34 a ustawy w sytuacji, gdy podstawą komunalizacji są przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Interes prawny [...] S.A. w sprawach komunalizacyjnych opartych na ustawie z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wynika bowiem bezpośrednio z normy prawa materialnego (art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r.).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych norm:
- 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez bezpodstawne uznanie, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy interes prawny skarżącego opiera się na art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji,
- 2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego, mimo, że nie zachodziły ku temu podstawy, albowiem [...] S.A. jako strona postępowania posiadała uprawnienie do wniesienia odwołania,
- 3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę rozpatrzenia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a to: wypisu z ewidencji gruntów, wypisu z ewidencji środków trwałych, wykazu budynków i urządzeń, oświadczenia [...] S.A., z których jednoznacznie wynika, że przedmiotowe mienie stanowi tereny kolejowe oraz, że znajdowało się w użytkowaniu [...], a przez to nie mogło stanowić nieruchomości rolnej,
- 4. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że znajdujący się w aktach sprawy dokument urzędowy – wypis z rejestru gruntów, wydany przez Starostę L., potwierdza, iż sporna działka stanowi teren kolejowy, zwłaszcza w kontekście braku dowodu przeciwnego, a przez to nie mogła stanowić nieruchomości rolnej,
- 5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn odmówiono wypisom z ewidencji gruntów, wypisowi z ewidencji środków trwałych, wykazowi budynków i urządzeń mocy dowodowej, odmawiając przyjęcia, że działka nr [...] stanowi teren kolejowy, nie zaś gospodarstwo rolne.
Skarżąca spółka powołała się również na naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że sporna działka jako niestanowiąca nieruchomości rolnej nie może podlegać komunalizacji na mocy powołanego przepisu,
- 2. art. 461 k.c. przez jego niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że przedmiotowa działka została błędnie zakwalifikowana jako rolna skoro stanowi teren kolejowy.
Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego i przekazanie sprawy Wojewodzie Dolnośląskiemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenie interesu prawnego [...] S.A. w niniejszym postępowaniu sprowadza się do wyjaśnienia, czy decyzja komunalizacyjna ma wpływ na sytuację prawną [...] S.A., wynikającą z konkretnego przepisu prawa. Treść rozstrzygnięcia komunalizacyjnego w sposób bezpośredni kształtuje sytuację prawną [...] S.A. na tle art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i ustanowionego w tym przepisie prawa użytkowania wieczystego [...]. Cytowany przepis przyznaje [...] prawo użytkowania wieczystego gruntów, pod warunkiem, iż w dniu wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) stanowiły one przedmiot własności Skarbu Państwa.
Mając na uwadze, że komunalizacja mienia Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa następuje na dzień 1 lipca 2000 r., a [...] zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji staje się użytkownikiem wieczystym posiadanych nieruchomości, które jeszcze w dniu 27 października 2000 r. stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, zależność między postępowaniem komunalizacyjnym a sytuacją prawną [...] jest ewidentna. Stwierdzenie nabycia mienia przez Gminę C. na dzień 1 lipca 2000 r. oznacza, że w dniu 27 października 2000 r. Skarb Państwa nie był już jego właścicielem, w związku z czym [...] nie stało się użytkownikiem wieczystym. Z kolei odmowa komunalizacji oznacza, że Skarb Państwa nadal jest właścicielem tej nieruchomości.
Spółka [...] S.A. podkreśliła, że działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z tej racji, że nie stanowiła nieruchomości rolnej. Nawet jeśli dana nieruchomość zgodnie z planem miejscowym jest przeznaczona na cele gospodarki rolnej, ale nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu k.c., nie będzie objęta zakresem przedmiotowym ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a w konsekwencji nie będzie podlegała komunalizacji na mocy art.
13. W aktach sprawy brak jest dowodu, aby komunalizowana działka stanowiła nieruchomość rolną. Co więcej, przedłożone przez [...] S.A. dokumenty wyraźnie takiej okoliczności zaprzeczają, świadcząc zarazem o tym, iż przedmiotowa działka stanowi teren kolejowy. Organ administracji publicznej nie wyjaśnił przy tym, dlaczego odmówił wskazanym dokumentom mocy dowodowej, co stanowi istotny brak uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej. Sąd I instancji nie odniósł się przy tym do przedmiotowej kwestii, pomijając problematykę prawidłowości klasyfikacji komunalizowanej działki jako nieruchomości rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) brak jest przepisów szczególnych, które ograniczałyby krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy wyłącznie do Skarbu Państwa i gminy występującej o stwierdzenie nabycia nieruchomości rolnej z mocy prawa. Nie jest zatem wykluczony udział w tym postępowaniu innego podmiotu, który wykaże, że ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym, aby być stroną tego postępowania.
W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieruchomości rolnych w trybie powołanej ustawy może mieć nie tylko podmiot legitymujący się tytułem prawnym do tej nieruchomości (przekreślającym tytuł Skarbu Państwa), lecz także podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., II OSK 324/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sprawie spółka [...] S.A. wywodzi swój interes prawny w tym postępowaniu właśnie z roszczenia o nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Z przepisu tego wynika, że istotną przesłanką nabycia tego prawa przez [...] S.A. jest to, aby w dniu 27 października 2000 r. właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka wykazała, iż treść rozstrzygnięcia w sprawie komunalizacyjnej prowadzonej w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. ma wpływ na jej sytuację prawną. W przypadku, gdy postępowanie komunalizacyjne zakończy się ostateczną decyzją stwierdzającą nabycie własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę C. z dniem 1 lipca 2000 r., to oznaczać będzie, że w dniu 27 października 2000 r. Skarb Państwa nie był już właścicielem tej nieruchomości, w związku z czym [...] S.A. nie mogła stać się jej użytkownikiem wieczystym.
Z kolei, jeżeli – jak twierdzi [...] S.A. – przedmiotowa nieruchomość nie spełniała przesłanek, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z 1991 r. i wniosek Gminy nie zostanie ostatecznie uwzględniony, to oznaczać będzie, że Skarb Państwa nadal jest właścicielem tej nieruchomości i skarżąca spółka będzie mogła dochodzić swojego roszczenia na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Skarżąca spółka ma więc interes prawny w wykazaniu braku podstaw do przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy C. W związku z powyższym za zasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławczego, mimo, że [...] S.A. – jako strona postępowania - posiadała uprawnienie do wniesienia odwołania w tej sprawie.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne, gdyż w tym postępowaniu przedmiotem kontroli Sądu była jedynie decyzja procesowa o umorzeniu postępowania odwoławczego, a więc kwestia czy [...] S.A. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Kwestie merytoryczne dotyczące m.in. tego przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy z 1991 r., a więc czy była nieruchomością rolną w rozumieniu tej ustawy będą dopiero przedmiotem oceny organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie [...] S.A.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany będzie w związku z tym rozpoznać odwołanie [...] S.A. w W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2009 r.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania przed sądem I instancji - na podstawie art. 200 p.p.s.a.