Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wyższej Szkoły D. w W. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania prac budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Inwestor [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa prace budowlane związane z budową garaży podziemnych przy ul. P. w W. rozpoczęła w oparciu o ostateczną decyzję – pozwolenie na budowę - Burmistrza Gminy W. z dnia 24 lipca 2000 r., po uzyskaniu wcześniejszego uzgodnienia projektu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2000 r.
Minister Kultury decyzją z dnia 15 grudnia 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania Wyższej Szkoły D. w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 sierpnia 2004 r. odmawiającej wstrzymania prac budowlanych, związanych z inwestycją [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu realizacja inwestycji nie dotyczy aspektów urbanistycznych założenia Osi Saskiej (wpisana do rejestru zabytków pod nr 510), a odcinana w trakcie prac płyta (podtorze) nie została wpisana do rejestru zabytków. Organ wskazał, że legalność i terminowość prac związanych z odcięciem podtorza kontrolowana jest przez organ architektoniczno–budowlany, a protokoły oględzin sporządzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wykazują nieprawidłowości ani zaniedbań przy wykonywaniu przedmiotowych robót.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że teren objęty inwestycją w części podziemnej nie korzysta z ochrony konserwatorskiej w świetle art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 987, poz. 1150 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na budowę, zatem na prowadzenie robót podziemnych związanych z budową garaży inwestor nie musiał uzyskać odrębnego zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, iż art. 36 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) stanowi powielenie i doprecyzowanie treści poprzednio obowiązującego art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, ponieważ katalog pracy wymagających pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków został znacznie poszerzony i uszczegółowiony, a także zawiera między innymi wymóg uzyskania takiego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytków.
W przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r., bowiem sprawa pozwolenia na budowę została zakończona decyzją z dnia 24 lipca 2000 r., a więc przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie dóbr kultury oraz art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w świetle art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury inwestor nie musiał uzyskać zezwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skoro mają być wykonane prace obejmujące m. in. zabezpieczenie Pałacu Lubomirskich (należącego do Osi Saskiej) przed negatywnymi skutkami budowy, to oznacza, że występuje tu rozkopanie zabytku, a co za tym idzie została spełniona przesłanka z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury.
Ponadto pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagały prace budowlane mogące przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Wykonywanie garażu podziemnego nie obejmuje wyłącznie prac prowadzonych pod powierzchnią gruntu, gdyż wymaga wykonania wykopu umożliwiającego prowadzenie dalszych robót, co zakłóca chroniony porządek przestrzenny. Należy także zauważyć, że w projekcie stanowiącym załącznik pozwolenia budowlanego przewidziano wzniesienie na płycie garażu podziemnego elementów małej architektury oraz zorganizowanie zieleni miejskiej. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu, jeżeli roboty te wykonane są bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu (art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje obowiązek wydania decyzji o wstrzymaniu nielegalnych działań dotyczących danego zabytku. Jeżeli zatem wojewódzki konserwator zabytków stwierdzi, że określone działania są nielegalne, powinien wydać decyzję wstrzymującą ich wykonanie. Działania przy zabytku są nielegalne, gdy prowadzi się je albo bez wymaganego w ich przypadku pozwolenia albo w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu.
Z akt sprawy wynika, że inwestycja [...] Spółdzielni Mieszkaniowej prowadzona jest w otoczeniu Pałacu Lubomirskich (wpisanego do rejestru zabytków pod nr 637) oraz w otoczeniu zabytkowej Hali Gwardii (wpisanej do rejestru zabytków pod nr 1284), a ponadto na terenie fragmentu historycznego założenia urbanistycznego Osi Saskiej (wpisanej do rejestru zabytków pod nr 510). Skoro więc roboty budowlane prowadzone są na terenie założenia urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków i w otoczeniu zabytku, to wbrew stanowisku Sądu I instancji, teren objęty inwestycją także w części podziemnej korzysta z ochrony konserwatorskiej. Bowiem w świetle art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na prowadzenie robót związanych z budową garażu) bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać innych zmian.
Spółdzielnia rozpoczęła prace budowlane związane z budową garaży podziemnych na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia 24 lipca 2000 r., po uzgodnieniu projektu budowy garaży podziemnych przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2000 r., nr [...]. Próby wzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza o pozwoleniu na budowę garaży podziemnych nie doprowadziły do wzruszenia tej decyzji i decyzja ta nadal pozostaje w mocy.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że budowa podziemnych garaży nastąpiła bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ten bowiem wyraził zgodę postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2000 r., na podstawie którego Burmistrz Gminy W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie można uznać, że prowadzone roboty są nielegalne, skoro inwestor otrzymał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a wynik kontroli przeprowadzonej przez Komisję upoważnioną przez Generalnego Konserwatora Zabytków w dniu 5 sierpnia 2004 r. nie wykazał żadnych uchybień i nieprawidłowości.
Natomiast kwestia formy udzielenia pozwolenia ("zezwolenia" według ustawy z dnia 25 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, obowiązującej w dacie wydania pozwolenia na prowadzenie robót związanych z budową garażu) nie może być oceniana w tym postępowaniu. Skoro pozwolenie – zgoda konserwatora zabytków jako taka istnieje, a ponadto inwestor posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to w tej sytuacji organy ochrony zabytków nie mogą wstrzymać robót budowlanych tylko na tej podstawie, że organy te nie wydały pozwolenia lub że pozwolenie zostało udzielone w nieodpowiedniej formie prawnej.
Należy także zauważyć, że starania o wpisanie, na wniosek Wyższej Szkoły D. w W., do rejestru zabytków "płyty fundamentowej" Pałacu Lubomirskich (podtorze z betonu zbrojnego, po którym w 1970 r. nastąpiło obrócenie pałacu o 78° w stosunku do pierwotnego położenia), nie zostały uwzględnione. Ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2004 r. Minister Kultury odmówił wpisania płyty do rejestru zabytków. Wobec tego nie było konieczne uzyskanie odrębnego pozwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na odcięcie fragmentu tej "płyty fundamentowej" na długości przewidzianej projektem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.