Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 134/18, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpoznania wniosku I. K. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w tym przedmiocie które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał Skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 2.136 zł.
Uwzględniając wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Skarżąca złożyła w dniu [...] stycznia 2018 r., a zatem maksymalny, wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., termin do rozpoznania wniosku upływał [...] marca 2018 r. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ dopiero w dniu [...] marca 2018 r. dokonał pierwszych czynności w sprawie, tj. pobrano od Skarżącej odciski linii papilarnych (k. 2 akt adm.). Po kolejnych dwóch miesiącach, tj. pismem z dnia [...] maja 2018 r., wysłanym dopiero [...] czerwca 2018 r., organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku poprzez przedłożenie oryginału wypełnionego przez pracodawcę (wraz z podpisem oraz pieczątką osoby upoważnionej) załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (k. 48 akt adm.). Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. – po pół roku od złożenia wniosku - organ zawiadomił Skarżącą o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W piśmie tym organ poinformował również Skarżącą, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] września 2018 r. (k. 59 akt adm.). W dniu [...] lipca 2018 r., a więc po pół roku od złożenia wniosku, organ zwrócił się także do Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o informację, czy wjazd i pobyt Cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (k. 60 akt adm.). W dniu [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, którą zezwolił Skarżącej na pobyt czasowy na terytorium Polski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z powyższego wynika, że istotne czynności w sprawie organ podjął po pół roku od złożenia wniosku przez Skarżącą. Decyzja została wydana po ponad siedmiu miesiącach od dnia złożenia przez Skarżącą wniosku.
Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki.
Sąd pierwszej instancji uznał za uzasadnione żądanie Skarżącej przyznania jej od organu sumy pieniężnej, albowiem przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce przez okres ponad siedmiu miesięcy. Sąd zauważył, że Cudzoziemka domagając się przyznania konkretnej sumy pieniężnej – kwoty [...] zł nie uzasadniła jej wysokości. Z tego względu Sąd samodzielnie określił wysokość należnej Skarżącej kwoty. Mając na względzie treść art. 149 § 2 zd. drugie p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wysokość przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. wynoszące 4.271,51 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. - Monitor Polski z 2018 r., poz. 187) Sąd zasądził od organu na rzecz Cudzoziemki kwotę 2.136 zł jako połowę tego jednomiesięcznego wynagrodzenia. Taką kwotę – w dolnej granicy - Sąd przyjął dlatego, że z jednej strony miał na względzie uzasadnione żądanie Skarżącej, a z drugiej strony trudną sytuację organu, który zobowiązany jest do załatwienia dużej ilości tego rodzaju spraw spowodowanych napływem do Polski cudzoziemców.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżył w części dotyczącej punktu II wyroku w zakresie stwierdzenia w tym punkcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz punktu III przyznającego od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.136 zł. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały szczególne okoliczności, uzasadniające przyjęcie stanowiska, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez uznanie za uzasadnione żądanie Skarżącej przyznania od organu sumy pieniężnej;
- 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz Cudzoziemki sumy pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i zmianę treści tego punktu poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie III i oddalenie skargi w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i III oraz przekazanie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej. Wojewoda [...] wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty, Wojewoda wskazał, że napływ dużej liczby Cudzoziemców ubiegających się na terenie województwa [...] o legalizację pobytu, w tym między innymi o wydanie zezwolenia pobyt czasowy i pracę, doprowadził do lawinowego wzrostu wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu oraz do spiętrzenia spraw w tym przedmiocie. W 2016 r. ilość spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców wynosiła [...]. W 2017 r. do organu wpłynęło [...] nowych wniosków, natomiast w 2018 r. wpłynęło ich [...]. Wojewoda wskazał, że na opóźnienia w rozpoznaniu spraw wpływ miały również wnioski, którym złożeniu nie towarzyszyło jednoczesne złożenie odcisków linii papilarnych. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącej został zarejestrowany pod numerem [...]. W tym czasie w Wydziale Spraw Obywatelskich [...] Urzędu Wojewódzkiego zatrudnionych było [...] osób, co powodowało ogromne obciążenie prowadzonymi sprawami każdego z pracowników.
Organ stwierdził, że obiektywnie i realnie, uwzględniając kolejność napływu spraw, czynności w sprawie wniosku Skarżącej zostały podjęte w najwcześniej możliwym terminie, licząc od dnia wpływu wniosku.
Zdaniem Wojewody, przypisanie opóźnieniu w rozpoznaniu wniosku Skarżącej charakteru rażącego naruszenia prawa nie jest jednak uzasadnione w sytuacji spiętrzenia spraw, a także w sytuacji, gdy czynności podejmowane przez organ nie były pozorne i pozbawione podstaw prawnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Cudzoziemka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że w terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyłącznie pobrał od Skarżącej odciski linii papilarnych. Pierwsza czynność w sprawie została dokonana w dniu [...] marca 2018 r., a zatem na 2 dni przed upływem maksymalnego terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. Czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, na którego podstawie możliwe byłoby wydanie rozstrzygnięcia, były podejmowane [...] maja 2018 r. (wezwanie do uzupełnienia braków wniosku), [...] lipca 2018 r. (wystąpienie o informacje wskazane w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) oraz [...] sierpnia 2018 r. (kolejne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku).
Zauważyć należy, że dopiero pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ zawiadomił Skarżącą o wszczęciu w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Oznacza to, że czynności te były podejmowane odpowiednio po czterech miesiącach oraz po pół roku po złożeniu wniosku. Uwzględniając charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ nie zachował zasady szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. czym doprowadził do przewlekłości postępowania. Jednocześnie należy odnotować, że wezwanie z dnia [...] maja 2018 r. Cudzoziemki do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało wysłane dopiero [...] czerwca 2018 r., a więc po trzech tygodniach.
Zauważyć również należy, że przez cały ten okres organ nie poinformował Skarżącej o terminie załatwienia jej sprawy oraz o powodach opóźnienia. Skarżąca o terminie załatwienia sprawy została poinformowana dopiero po pół roku od dnia złożenia wniosku. W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował Skarżącą, że decyzja zostanie wydana do dnia [...] września 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje to, że organ podejmował kolejne czynności dopiero po działaniach Skarżącej mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania (po złożeniu wniosku z [...] lipca 2018 r. o przyspieszenie wydania decyzji). Postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał prawidłowej oceny postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości do wartości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sposób przewlekły noszący cechy rażącego naruszenia prawa, zasadne było przyznanie Cudzoziemce na jej wniosek sumy pieniężnej wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r. (M.P. z 2018 r. poz. 187) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4 271,51 zł, co oznacza, iż górna granica sumy pieniężnej możliwej do zasądzenia na rzecz Skarżącego wynosiła 21 357,55 zł. Tym samym kwota zasądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mieściła się w ustawowych granicach, a jako odpowiadająca wysokości połowy jednomiesięcznego wynagrodzenia znajdowała swoje uzasadnienie w realiach rozpoznawanej sprawy.
Na marginesie powyższego wskazać należy, że przyznanie Skarżącej określonej sumy pieniężnej było konsekwencją stwierdzenia prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przywołanego przepisu należało uznać za nieuzasadniony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki NSA z: z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16).
Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 179 p.p.s.a. w zw. z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12). Zgodnie ze wskazaną uchwałą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.