Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 621/18, na skutek skargi K. K. i S. K. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r., dotyczącą robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał A. i T. R. w terminie do 29 lutego 2015 r. rozebrać sześć przęseł ogrodzenia działki nr [...], położonej w K. przy ul. [...], od strony północnej, wypionować wszystkie słupki ogrodzenia odchylone od pionu o więcej niż 2 cm oraz nałożyć zbrojenie na istniejące stopy fundamentowe według zamieszczonego w decyzji rysunku. Organ ustalił, że A. i T. R. wykonali ogrodzenie na podstawie zgłoszenia, ale z odstępstwami, mianowicie w zakresie sześciu przęseł, które nakazano rozebrać, ogrodzenie jest wyższe od wskazanej w zgłoszeniu wysokości 2,5 m oraz jego długość jest większa niż wskazano w zgłoszeniu. Organ administracji ustalił także, że w zakresie sześciu przęseł, które nakazano rozebrać, ogrodzenie znajduje się na terenie, na którym według obowiązującego planu miejscowego nie można było postawić ogrodzenia, jako urządzenia budowlanego związanego z działką budowlaną.
W związku z tym w tym zakresie organ uznał, że jedynym sposobem doprowadzenia ogrodzenia do zgodności z prawem jest rozbiórka sześciu przęseł. Ponadto na podstawie oceny technicznej organ ustalił, że ogrodzenie nie odpowiada warunkom technicznym, gdyż jest odchylone od pionu. W związku z tym w tym zakresie nałożył obowiązek jego naprawy.
Na skutek odwołania A. i T. R. oraz skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim określono w niej termin wykonania nałożonych obowiązków i ustalił nowy termin wykonania tych obowiązków oraz utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi A. i T. R. oraz skarżących wyrokiem z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 298/16, uchylił wskazane decyzje organów obu instancji.
Sąd uznał, że prawidłowo przyjęto, iż sześć przęseł ogrodzenia, które nakazano rozebrać, jest usytuowanych sprzecznie z obowiązującym planem miejscowym. W tym zakresie Sąd uznał, że decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie wyjaśniono dostatecznie podstawy prawnej, mianowicie, czy zachodził przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi), czy przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia) oraz czy w złym stanie technicznym (odchylenie od pionu) jest ogrodzenie na całej jego długości, czy tylko na pewnych odcinkach. Stwierdzono też, że nałożony obowiązek nie jest precyzyjnie określony co do jego zakresu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego nakazał A. i T. R. w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w ogrodzeniu działki nr [...] wypionować cztery skrajne słupki ogrodzenia od strony północnej w sposób wskazany w decyzji oraz nałożyć zbrojenie według rysunku przedstawionego w decyzji na stopy fundamentowe ośmiu skrajnych słupków ogrodzenia od strony północnej. Organ administracji uznał, że w zakresie objętym decyzją ogrodzenie zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co w ocenie organu uzasadniało nałożenie obowiązku jego naprawy.
Na skutek odwołania skarżących oraz A. i T. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017 r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i ustalił ten termin na 30 września 2018 r. oraz w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, zaś zmianę jego decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązku uzasadniał tym, że termin wyznaczony przez organ pierwszej instancji upłynął.
W skardze skarżący, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., twierdzili, że błędnie ustalono, iż ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, jest wadliwie wykonane jedynie w części. Zdaniem skarżących jest ono w całości w złym stanie technicznym i w związku z tym zagraża życiu i zdrowiu ludzi.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wydanym wcześniej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 298/16, oraz że tą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania były związane także organy administracji. Dalej stwierdził, że WSA w Poznaniu w wyroku z 21 września 2016 r. przesądził, iż budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia, że takiego zgłoszenia dokonano oraz że ogrodzenie zostało wybudowane niezgodnie ze zgłoszeniem. Od tej oceny prawnej zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można odstąpić.
Natomiast za nieaktualną Sąd pierwszej instancji uznał ocenę prawną dotyczącą tego, że część ogrodzenia jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdyż po wydaniu wyroku z 21 września 2016 r. zmienił się obowiązujący plan miejscowy i obecnie całe ogrodzenie znajduje się na terenie, na którym tego rodzaju obiekt budowlany może się znajdować.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w WSA w Poznaniu w wyroku z 21 września 2016 r. uznał, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy i nieprecyzyjnie określiły zakres nakazanych robót budowlanych i w związku z tym zobowiązał organy administracji do usunięcia stwierdzonych w tym zakresie uchybień. W tym wyroku Sąd zauważył też, iż organy administracji nie podały w sposób jasny, czy obowiązek wykonania robót budowlanych określonych w decyzji wynika z faktu, że ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), czy też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
W ocenie Sądu pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji sprecyzowały zakres i sposób wykonania obowiązkowych robót budowlanych przy części ogrodzenia. Wyjaśniono też, że mają one na celu usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w pełni stanu faktycznego sprawy i nie odniosły się do twierdzeń podnoszonych w toku postępowania przez skarżących w zakresie nieprawidłowości w sposobie osadzenia słupów ogrodzenia, które to nieprawidłowości stwarzają potencjalne zagrożenie w całym ogrodzeniu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istnieją wątpliwości co do wiarygodności dowodu jakim jest ekspertyza techniczna z dnia 13 listopada 2015 r. oraz co do twierdzeń organu pierwszej instancji o braku konieczności wzmocnienia fundamentu pozostałej części ogrodzenia, przy czym twierdzenie to oparł na porównaniu wyników oględzin ogrodzenia dokonanych w dniach 18 października 2017 r. i 20 października 2017 r. ze wskazaną ekspertyzą techniczną. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nadzoru nie wyjaśniły dostatecznie, czy ustalona w czterech przypadkach niższa stopa obetonowania, niż to wskazano w ekspertyzie technicznej z 13 listopada 2015 r. i nie zawsze wyśrodkowane osadzenie słupa w stopie betonowej, nie ma istotnego znaczenia dla oceny braku zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Podkreślono, że z akt sprawy wynika, że dokonano oględzin jedynie czterech podstaw fundamentowych słupów, których ogrodzenie posiada kilkadziesiąt, a mimo to wszystkie one zostały wykonane inaczej, niż to przyjęto w ekspertyzie technicznej, na którą powołują się organy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji budzi to wątpliwości co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny stanu technicznego przedmiotowego ogrodzenia pod kątem jego bezpieczeństwa dla ludzi. Sąd zwrócił uwagę, że ogrodzenie, którego dotyczy sprawa ma 250 cm wysokości, a niekiedy więcej, że składa się z betonowych płyt oraz jest usytuowane na pochyłym terenie. Te uwarunkowania, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nakazywały szczególną staranność w ocenie stanu technicznego ogrodzenia, w szczególności w aspekcie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia na działce skarżących.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że ustalenia organów nadzoru budowlanego nie mogły stanowić podstawy nałożenia przez organ pierwszej instancji wskazanych w decyzji tego organu administracji obowiązków,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.,p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają wymogom prawa,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 298/16.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszerne fragmenty wyroku WSA w Poznaniu z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 298/16, i stwierdzono, że wykonując zawarte tam wskazania co do dalszego postępowania przeprowadzono oględziny ogrodzenia 18 października 2017 r. oraz 20 października 2017 r. i ustalono w ich wyniku, że roboty budowlane muszą być wykonane jedynie w odniesieniu do ośmiu słupków ogrodzenia. Wskazano także, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że w wyroku WSA w Poznaniu z 21 września 2016 r. nakazano prowadzić postępowanie w odniesieniu do części ogrodzenia, a nie co do jego całości. W związku z tym stwierdzono, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z oceną prawną i zaleceniami zawartymi w wyroku z 21 września 2016 r.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W związku z tym, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 298/16, kluczowe znaczenie ma podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę ta podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Zawarty w niej zarzut sprowadza się do twierdzenia, że organy administracji obu instancji prowadziły postępowanie w odniesieniu do części ogrodzenia, którego dotyczy sprawa, gdyż taki zakres sprawy został wskazany w powołanym wyroku. Nie jest jednak zgodne z prawdą twierdzenie, że WSA w Poznaniu w wyroku z 21 września 2016 r. polecił prowadzenie postępowania jedynie w odniesieniu do części ogrodzenia. Przeczy temu następujący fragment uzasadnienia powołanego wyroku: "Nie wyjaśniono czy i w jakich słupkach fundamenty są wykonane w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa.
Nie wyjaśniono również czy nałożenie zbrojenia w formie koszyczka winno dotyczyć tylko słupków odchylonych, czy też całego ogrodzenia. Nie wyjaśniono czy brak dodatkowego zbrojenia, betonu na całym ogrodzeniu nie będzie mógł spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi".
Z zacytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 21 września 2016 r. wynika, że organy nadzoru budowlanego były zobowiązane do oceny stanu technicznego całego ogrodzenia. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że nie wyjaśniono stanu technicznego odnośnie do całego ogrodzenia. Tego stanowiska Sądu pierwszej instancji w skardze kasacyjnej się nie kwestionuje. W związku z tym należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż naruszono wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy postępowania dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jest zgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.