Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 920/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Place to live Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 144 § 4 P.p.s.a. poprzez niezajęcie żadnego stanowiska co do zasadniczego zarzutu skargi i oparcie uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na normach prawnych, które nie były przedmiotem skargi.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 144 § 4 P.p.s.a. sformułowany został wadliwie. Jest oczywiste, że wnosząca kasację wskazała nieistniejący przepis prawny. Art. 144 P.p.s.a. nie jest podzielony na paragrafy. Nadto, opis naruszenia nie odpowiada treści art. 144 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku.
Z uwagi na to, że opis naruszenia nawiązuje do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., możliwe jest przyjęcie, że wskazanie art. 144 § 4 P.p.s.a., zamiast art. 141 § 4 P.p.s.a. było rezultatem oczywistej omyłki, a co za tym idzie możliwe jest merytoryczne odniesienie się do podstawy kasacji.
W podstawie tej wnosząca kasację podniosła dwie kwestie. Po pierwsze, jej zdaniem, naruszenie polegało na niezajęciu żadnego stanowiska co zasadniczego zarzutu skargi. W opisie naruszenia i w uzasadnieniu nie wskazano jednak, który z zarzutów skargi był zarzutem zasadniczym.
Przypomnieć należy, że Spółka sformułowała w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 7b oraz art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, które pozwoliłyby stwierdzić, czy możliwa jest legalizacja budynku gospodarczego, mając na uwadze interes strony poprzez niepodjęcie przez organ II instancji czynności mających na celu współdziałanie organów nadzoru budowlanego z Burmistrzem Swarzędza, w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Nadto, zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, które pozwoliłyby stwierdzić, czy istniała możliwość legalizacji budynku w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., gdy materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że budynek ten mógł istnieć przed 1992 r.
Niezależnie od tego, który z tych zarzutów skargi był, według wnoszącej kasację, zarzutem zasadniczym, należy uznać, że bezzasadna jest teza o niezajęciu stanowiska przez Sąd pierwszej instancji co do zarzutów skargi.
Analizę tego zagadnienia poprzedzić trzeba spostrzeżeniem, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu braku aktywności organów w zakresie uzyskania przez nabywcę nieruchomości w drodze licytacji komorniczej w 2010 r., tj. P. M., a następnie przez skarżącą, decyzji o warunkach zabudowy. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, organy były w posiadaniu informacji z Urzędu Miasta i Gminy w Swarzędzu o wnioskach P. M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z powodu postępowań w tym zakresie postępowanie było dwukrotnie zawieszane. PINB prowadził korespondencję z Urzędem Miasta i Gminy w Swarzędzu na temat decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2015 r. Nadto, postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia oryginału lub poświadczonej kopii decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w dniu [...] maja 2015 r. Inwestor nie przedłożył jednak żadnej dokumentacji – ani decyzji o warunkach zabudowy, ani oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić warto, że działanie organu nadzoru budowlanego w zakresie decyzji o warunkach zabudowy nie miało jedynie aspektu formalnego. Decyzje te z powodów merytorycznych nie mogły stanowić podstawy legalizacji samowoli. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nie obejmowała części spornej inwestycji, a nadto nie była ostateczna. W odniesieniu do decyzji Burmistrza Swarzędza z dnia [...] maja 2015 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], P. M. podjął natomiast próbę zaskarżenia, składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odnotować można, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. SKO w Poznaniu odmówiło przywrócenia terminu, a skarga P. M. została oddalona wyrokiem WSA w Poznaniu dnia 23 grudnia 2015 r.
Również skarżąca Spółka, mimo zawiadomienia przez WWINB o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, nie przedłożyła dokumentów umożliwiających legalizację inwestycji.
Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów, według którego, brzmienie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że niewywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Sąd podkreślił, że żaden przepis ustawy – Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
W zakresie takim, jaki przewiduje to art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego współdziałały w sprawie z organem właściwym w sprawie zagospodarowania przestrzennego, umożliwiając nabywcy nieruchomości oraz skarżącej Spółce przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy. Nie ignorowały kompetencji Burmistrza do włączenia się w proces legalizacji samowoli budowlanej, a poprzez działania o charakterze procesowym (zawieszenie postępowania, zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów), umożliwiały stronom uzyskanie wymaganej decyzji o warunkach zabudowy.
Poprzez podanie podstawy prawnej w postaci art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz jej wyjaśnienie Sąd pierwszej instancji wskazał na związany charakter decyzji o rozbiórce na podstawie tego przepisu oraz brak możliwości legalizacji samowoli.
Przechodząc do kwestii związanych z zasadami postępowania administracyjnego, na które powoływała się skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i które stanowią także punkt odniesienia do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim skonstatować, że związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wyklucza legalizację samowoli budowlanej z powodu uwzględnienia słusznego interesu obywatela, o którym mowa w art. 7 K.p.a. Przedstawione wyżej ustalenia Sądu pierwszej instancji stanowią również wystarczające odniesienie się do zarzutu naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, który to zarzut wynika z powołania się w skardze na art. 8 K.p.a. Niezależnie zaś od kwestii odniesienia się przez Sąd do omawianego problemu, dodać trzeba, że nie ma mowy o naruszeniu art. 8 K.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie legalizacyjne trwało kilka lat, a po zmianie właściciela obiektu, następca prawny, czyli skarżąca Spółka, miał możliwość przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację.
Z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego przed dniem 1 czerwca 2017 r., do niniejszej sprawy nie stosuje się przepisów art. 7a oraz art. 7b K.p.a. Wynika to wprost z art. 16 w wyniku ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Uchybienie Sądu pierwszej instancji, niezależnie od wadliwości wskazanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, polegało więc przede wszystkim na tym, że poprzez treść swoich rozważań uznał, że miały one zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Jak już wyżej wskazano, Sąd podał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego) i ją wyjaśnił. Obszernie odniósł się do okoliczności faktycznych oraz unormowań prawnych skutkujących brakiem możliwości zastosowania wobec budynku gospodarczego przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.
W konsekwencji, zarzut kasacji, niezajęcia żadnego stanowiska co do zasadniczego zarzutu skargi jest bezzasadny.
Bezpodstawny jest także zarzut oparcia uzasadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na normach prawnych, które nie były przedmiotem skargi. Przede wszystkim skonstatować należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to zastrzeżenie dotyczy jedynie skarg na pisemna interpretacje przepisów prawa podatkowego). Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zatem oparcie orzeczenia na normach prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Niezależnie od tego, że z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności procesowej i materialnej rozstrzygnięcia (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07), raz jeszcze trzeba zaznaczyć, że Sąd wskazał prawidłową podstawę prawną nakazania rozbiórki budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.