Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 795/18, oddalił skargę E. K. oraz R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym – uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "B" położonego w obrębach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w gminie M. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2008 r. nr [...], poz. [...]) - samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w G. Organ ustalił, że kubatura budynku gospodarczego wynosi 866 m3, zaś plan miejscowy (§ 68 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 27 pkt 3) teren, na którym znajduje się działka nr [...], przeznacza na zabudowę jednorodzinną z budynkiem mieszkalnym o kubaturze nie większej niż 800 m3 i dopuszcza jako zabudowę uzupełniającą budynki o kubaturze nie większej niż 50% kubatury budynku jednorodzinnego. W związku z tym samowolnie rozbudowany budynek gospodarczy o kubaturze 866 m3 jest sprzeczny z planem miejscowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że samowolnie rozbudowany budynek gospodarczy jest z sprzeczny z planem miejscowym z innego powodu niż przyjął organ pierwszej instancji. Według SKO z § 27 pkt 3 planu miejscowego wynika, że zabudowa towarzysząca budynkowi mieszkalnemu musi być zlokalizowana na tej samej działce co budynek mieszkalny. Natomiast w rozpoznawanej sprawie na działce nr [...] nie ma budynku mieszkalnego. Taki budynek jest na sąsiedniej działce nr [...]. Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że podstawą oceny zgodności budowy z planem miejscowym nie może być § 68 ust. 4 planu miejscowego, gdyż przepis ten dotyczy budynków mieszkalnych, a nie gospodarczych.
Skarżący w skardze twierdzili, że plan miejscowy nie określa, która zabudowa powinna być zrealizowana w pierwszej kolejności – mieszkaniowa, czy towarzysząca mieszkaniowej. W związku z tym podnieśli, że w pierwszej kolejności zrealizowali zabudowę gospodarczą, zaś mieszkaniową wykonają później. Wykazywali przy tym, że na działce nr [...] jest wystarczająco dużo miejsca na zrealizowanie takiej zabudowy. Twierdzili też, że zgodnie z § 68 ust. 4 planu miejscowego byli uprawnieni do rozbudowy budynku gospodarczego za zgodą konserwatora zabytków, którą – jak twierdzili – posiadają.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany w 2007 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Następnie w 2013 r. został samowolnie rozbudowany o pomieszczenie magazynowe z trzema przedsionkami. Wymiary rozbudowy wynoszą: długość 13 m, szerokość 9 m i wysokość 4,5 m.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował wykładnię przepisów planu miejscowego przyjętą przez SKO. W ocenie Sądu zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej powinna być zrealizowana razem z zabudową mieszkaniową albo po niej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego niepełne wyjaśnienie, co powoduje, że nie jest możliwa kontrola zaskarżonego wyroku,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 68 ust. 1 i w zw. z § 27 pkt 3 planu miejscowego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowa mieszkaniowa musi być wykonana przed zabudową towarzyszącą tej zabudowie mieszkaniowej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 68 ust. 4 planu miejscowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odstępstwa, o których mowa w § 68 ust. 4 planu miejscowego odnoszą się wyłącznie do budynków mieszkalnych, a nie do zabudowy towarzyszącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do takich kwestii spornych, jak to czy zabudowa towarzysząca musi być zlokalizowana na tej samej działce, co zabudowa mieszkaniowa, czy przez tą samą działkę należy rozumieć działkę budowlaną, czy szerzej – działkę gruntu, oraz czy odstąpienie od warunków określonych w § 68 ust. 2 planu miejscowego, o którym mowa w § 68 ust. 4 tego planu, dotyczy tylko zabudowy mieszkaniowej, czy także zabudowy towarzyszącej.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 11 marca 2019 r. skarżący zrzekli się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał na przepisy planu miejscowego – uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "B" położonego w obrębach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w gminie M. – w szczególności § 27 tego aktu normatywnego, na podstawie których uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do takich kwestii, jak to czy przez tą samą działkę należy rozumieć działkę budowlaną, czy szerzej – działkę gruntu, oraz czy odstąpienie od warunków określonych w § 68 ust. 2 planu miejscowego, o którym mowa w § 68 ust. 4 tego planu, dotyczy tylko zabudowy mieszkaniowej, czy także zabudowy towarzyszącej. Jednakże uchybienie to nie miało w sprawie istotnego znaczenia.
Użyte w § 27 pkt 3 planu miejscowego sformułowanie "zabudowa towarzysząca budynkowi mieszkalnemu na tej samej działce" powinno być odczytywane z uwzględnieniem całego tego przepisu, a więc także tego, że w podpunktach od a do f wymienia się rodzaje budynków mogących stanowić zabudowę towarzyszącą budynkowi mieszkalnemu. Należy też wziąć pod uwagę znane Sądowi z urzędu fakty, wynikające ze sprawy ze skargi skarżących na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r., sygn. akt [...]. W sprawie tej, dotyczącej zabudowy działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej twierdzili, że na działce nr [...] znajduje się budynek, który służy skarżącym do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży maszyn rolniczych.
Zatem, budynek znajdujący się na działce nr [...] nie jest żadnym z budynków wymienionych w § 27 pkt 3 ppkt a – f planu miejscowego, jako dopuszczalna zabudowa towarzysząca budynkowi mieszkalnemu. Nie jest to bowiem garaż dla samochodów osobowych, budynek gospodarczy, wiata, altana ogrodowa, przydomowa oranżeria lub budynek usługowy. Jest to, jak twierdzą skarżący w sprawie sygn. akt [...], budynek służący do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży maszyn rolniczych.
W związku z tym tracą na znaczeniu takie zagadnienia jak to, jak należy rozumieć użyte w § 27 pkt 3 planu miejscowego określenie "ta sama działka budowlana" oraz czy zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej może powstać przed zabudową mieszkaniową. Niemniej w ocenie NSA rozpoznającego sprawę sformułowanie § 27 pkt 3 planu miejscowego świadczy o tym, że lokalny normodawca miał na uwadze powiązania funkcjonalne pomiędzy zabudową mieszkaniową i zabudową towarzyszącą. W tym kontekście argumentacja skarżących polegająca na twierdzeniu, że budynek mieszkalny dopiero zostanie zbudowany w powiązaniu z charakterem budynku, którego dotyczy sprawa, wskazuje na zamiar nadużycia prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek, którego dotyczy sprawa, zarówno ze względu na swoją wielkość, jak i przeznaczenie "nie pasuje" do przewidzianej w planie miejscowym zasadniczej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Przyjęcie, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest żadnym z budynków wymienionych jako dopuszczalna zabudowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej w § 27 pkt 3 ppkt a – f planu miejscowego, powoduje, że także traci na znaczeniu wykładnia § 68 ust. 4 planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że podczas rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących w chwili wejścia w życie planu miejscowego budynków nie jest wymagane zachowanie parametrów określonych w § 68 ust. 2 planu miejscowego. Z przepisu tego jednak nie wynika, aby wskazane jako dopuszczalne roboty budowlane mogły doprowadzić do tego, że zamiast zabudowy towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej mógł powstać budynek o innym charakterze.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w piśmie z 11 marca 2019 r. zrzekli się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu tego pisma, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.