Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Gminy Lubochnia uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 18 listopada 2013 r. Gmina Lubochnia zwróciła się do Starosty Tomaszewskiego o uzgodnienie decyzji o ustaleniu lokalizacji projektowanej inwestycji celu publicznego dla budowy linii napowietrznej oświetlenia ulicznego na terenie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...], gm. L. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Starosta Tomaszewski odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Na skutek zażalenia Gminy Lubochnia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło postanowienie Starosty Tomaszewskiego z dnia [...] grudnia 2013 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Tomaszewski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz.1205 ze zm.), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że na terenie działek nr [...], obręb [...], występują grunty rolne klasy Illb. Grunty te wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, przy czym nie były one objęte zgodą na zmianę takiego przeznaczenia przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podkreślił też, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej projektowaną budową jako całości, nie zaś jedynie do jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.
Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty Tomaszewskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła Gmina Lubochnia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że działki, na częściach których projektowane jest zamierzenie stanowią grunty rolne, w tym również klasy Illb, podlegające szczególnej ochronie z mocy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze względu na ich przeznaczenie. W utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreśla się, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tylko tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Terenem jest teren, którego dotyczy wniosek inwestora, czyli obszar konkretnie wskazanych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja.
Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Lubochnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 490/14 na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą odmowy uzgodnienia przedstawionego Staroście Tomaszowskiemu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji był art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie do jego treści, w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia starosty, ustalonym nowelą, która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1).
Z dniem 26 maja 2013 r., nowelą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), zmieniono art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że wyłączono kryterium obszarowe, dotyczące możliwość odrolnienia użytków rolnych klas I–III. W obecnym stanie prawnym, każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym.
Zdaniem Sądu istota sporu sprowadza się tym samym do ustalenia, po pierwsze czy wyznaczony przez linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji na działce (nieobejmujący gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I–III) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po wtóre czy charakter realizowanej inwestycji (napowietrzna linia oświetlenia ulicznego) doprowadzi do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
W ocenie Sądu, brak jest podstaw do utożsamiania terenu, objętego inwestycją celu publicznego, z geodezyjnie wyodrębnioną działką. Dotyczy to w szczególności inwestycji liniowych, które ze swej natury obejmują jedynie części działek, których liczba może być znaczna. Z uwagi na specyfikę decyzji lokalizacyjnych, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, iż nie jest możliwe odwołanie się wprost do stanowiska judykatury, dotyczącego pojęcia terenu, wypracowanego dla ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "terenu", w przypadku inwestycji celu publicznego, należy zatem odnosić do "terenu inwestycji", który określa inwestor. Zgodnie z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
Organ pozostaje wnioskiem tym związany, nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W świetle powyższych regulacji uzasadnione jest twierdzenie, iż w przypadku inwestycji celu publicznego brak jest ustawowych ograniczeń do objęcia wnioskiem jedynie części działki. Jest to tym bardziej uzasadnione, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenie nieruchomości (art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd podkreślił również, iż organy nie rozważyły czy i ewentualnie w jakim zakresie inwestycja, w postaci napowietrznej linii oświetlenia ulicznego, istotnie wiązać się będzie z przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kwestia ta wymagała zaś wyjaśnienia, jak bowiem wynika z charakterystyki inwestycji, będzie ona polegać na budowie napowietrznej linii oświetleniowej wraz z budową słupów (7–12 sztuk). Wydaje się zatem, iż nie można wykluczyć zrealizowania inwestycji bez konieczności przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Brak jest również, w ocenie Sądu, przeszkód do dokonania ewentualnego uzgodnienia o charakterze warunkowym, które znalazłoby następnie swoje odzwierciedlenie w zapisach decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię;
- 2. art. 106 k.p.a. poprzez wadliwą jego wykładnię;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a konsekwencji uchylenie powyższych postanowień w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w tych postanowieniach;
- 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności podniesionych w postanowieniach oraz nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zanim przejdzie się do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy zastanowić się nad tymi fragmentami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w których Sąd przedstawił stanowisko uzasadniające, jego zdaniem, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu inwestycja celu publicznego polegająca na budowie linii napowietrznej oświetlenia ulicznego na odcinku 500 m z koniecznością postawienia słupów w ilości 7–12 sztuk, wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to decyzji wymaga uzgodnienia w tym przypadku na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
Budowa tego typu linii napowietrznej, będącej w rozumieniu art. 3 pkt 3a pr. bud. obiektem liniowym, różni się zasadniczo od budowy innych obiektów budowlanych, gdyż linia taka przebiega nad ziemią a jedynie słupy ją podtrzymujące są posadowione w gruncie, co może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy tego typu inwestycja może w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznaczać przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wątpliwości te potwierdzają również definicje zamieszczone w art. 4 pkt 6, 11, 19 ww. ustawy. Przecież większość linii energetycznych napowietrznych jest realizowana nad terenami określanymi jako grunty rolne oraz grunty leśne, co nie oznacza, że grunty te wymagają ograniczenia lub zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne.
Wątpliwość Sądu pierwszej instancji budzi również pogląd odwołujący się do orzecznictwa sądowego, że ewentualna wymagana zgoda ministra, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych musi dotyczyć całej działki geodezyjnie wyznaczonej, a nie tylko terenu faktycznie niezbędnego na realizację inwestycji celu publicznego. Jest to uwaga istotna, zasługująca na rozważenie w sytuacji, gdy dotyczy tego typu inwestycji, jak w niniejszej sprawie. Należy zaznaczyć, że orzecznictwo sądowe, do którego odwołują się organy odmawiające uzgodnienia, dotyczy innego typu inwestycji, niż linia elektroenergetyczna napowietrzna, w związku z tym trudno mówić o ich przydatności tego orzecznictwa w tym przypadku.
W świetle powyższych rozważań, przy jednoczesnej akceptacji uzasadnionych wątpliwości prawnych, wyrażonych w zaskarżonym wyroku, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jest całkowicie nieuzasadniony, gdyż stanowi powtórzenie poglądów organów wyrażonych w postępowaniu administracyjnym, bez nawet próby wyjaśnienia wątpliwości zasygnalizowanych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Trafnie natomiast podnosi się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, gdyż przepis ten nie przewiduje uzgodnienia w trybie warunkowym, naruszenie tego przepisu nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynika z art. 153 p.p.s.a. – z mocy prawa, trudno więc uznać zarzut naruszenia tego przepisu, jako wynikający z zaskarżonego wyroku, skoro nie zapadł w tej sprawie wcześniej żaden wyrok sądu, który by rodził takie konsekwencje.
W świetle powyższych ustaleń, nietrafny też jest zarzut zamieszczony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, skoro zaskarżonym wyrokiem nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani przepisy postępowania, tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.
Poza okolicznościami wskazanymi w zaskarżonym wyroku, ponownie rozpatrując sprawę organy powinny zwrócić uwagę na przepisy, które w ostatnim czasie uległy zmianie lub zostały dodane np.: art. 29 ust. 1 pkt 19a, art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., art. 50 ust. 2a u.p.z.p. i art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ponadto należy w niniejszej sprawie rozważyć, w jakim zakresie może mieć zastosowanie art. 56 u.p.z.p., przy czym przepisami odrębnymi są w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem z samych już definicji pasa drogowego i drogi (art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p.) wynika, że linia napowietrzna oświetlenia ulicznego może być zaliczana do urządzeń lub instalacji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, wchodzi w skład budowli jaką jest droga, stanowiąc całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Szczegółowo wymagania związane z oświetleniem dróg określa rozdział 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). W związku z powyższymi wskazaniami co do dalszego postępowania należy zwrócić uwagę na fragment uzasadnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym (k. 3), z którego wynika, że "teren objęty wnioskiem obejmuje fragment drogi wewnętrznej (dz. o numerze w ewidencji gruntów 628) stanowiącej własność Gminy Lubochnia (...)".
Niewykluczone więc jest, że teren, na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, został już wcześniej "odrolniony" (przeznaczony na cele nierolnicze), skoro przebiega po nim już teraz droga wewnętrzna, na tę okoliczność nie zwrócono uwagi wcześniej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.