Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M.G. i D.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta Gostyniński udzielił Mazowieckiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Warszawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – wykonanie wylotów i studni wylotowych betonowych służących do odprowadzania ścieków deszczowych i roztopowych, przebudowę drenowania rolniczego, polegającą na częściowej likwidacji istniejącego drenowania kolidującego z projektowaną inwestycją i wykonaniu nowego drenowania. Jednocześnie organ udzielił pozwolenia na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu oczyszczonych ścieków deszczowych i roztopowych do ziemi za pośrednictwem rowów melioracyjnych, a także do wód rzeki [...]. Pozwolenie zostało wydane w ramach realizacji inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnicy miejscowości [...]) na terenie gminy [...]". Organ I instancji decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Jako podstawę decyzji organ powołał art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2015 r. poz. 469, dalej jako "Prawo wodne") i art. 11d ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa").
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 20 lutego 2015 r. organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz zawiadomił strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żądań oraz zgromadzonym materiale w sprawie przed wydaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy po osobach zmarłych przeprowadzono postępowanie spadkowe. W tym celu m.in. 9 kwietnia i 29 kwietnia 2015 r. zawiadomił część spadkobierców po osobach zmarłych o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, a 8 maja 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w Gostyninie o przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej osobie będącej stroną postępowania.
Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne wydawane jest w trybie specustawy drogowej, w której uregulowano tryb i czas wydania pozwolenia. Zgodnie z art. 11d ust. 4 tej specustawy drogowej pozwolenie wydaje się w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie i nie ma potrzeby w takiej sprawie ustalania pełnej listy spadkobierców.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M.G., D.P. i W.J. (dalej: odwołujący się), zarzucając naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji wobec osób nieżyjących i brak zawieszenia postępowania. Jednocześnie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji.
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, stwierdził, że w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku, organ jest zwolniony od doręczania zawiadomień. W tej sytuacji doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres osoby zmarłej nie ma żadnego znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które jest niezbędne w procesie realizacji inwestycji drogowej realizowanej w oparciu o specustawę drogową znaczenie ma czas wydania takiego pozwolenia. Z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej wynika nie dłuższy niż 30 dni termin na wydanie pozwolenia wodnoprawnego, licząc od dnia złożenia wniosku. Do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji (nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego), a dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, siedziby i adresy właścicieli nieruchomości określa według katastru nieruchomości. Nie stosuje się więc w tego rodzaju sprawach art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c) Prawa wodnego, co jednoznacznie wynika z art. 11d ust. 4 zdanie 3 specustawy drogowej. W ocenie Sądu I instancji, przepis ten stanowi istotne uproszczenie procedury i jest lex specialis wobec przepisów ustawy Prawa wodnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że kataster nieruchomości (ewidencja gruntów i budynków) to zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków powinna być przez starostę systematycznie aktualizowana i korzysta z domniemania aktualności stanu faktycznego i prawnego dotyczącego właścicieli i władających daną nieruchomością. Podmioty te są zobowiązane do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych (przedmiotowych i podmiotowych) objętych ewidencją w terminie 30 dni od dnia ich powstania. Zdaniem Sądu I instancji, art. 11d ust. 4 specustawy drogowej opiera się na założeniu, że dane zawarte w katastrze nieruchomości odzwierciedlają aktualny stan faktyczny. W ewidencji gruntów i budynków wskazuje się m.in. miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela nieruchomości lub innych osób władających nieruchomością.
W związku z powyższym Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w sprawie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skarżący M.G. w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie uaktualnił wpisów w ewidencji gruntów i budynków, pomimo że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po jego zmarłej siostrze uprawomocniło się 8 października 2015 r. Skarżący, jako jedyny spadkobierca po zmarłej siostrze, powinien w terminie 30 dni od daty prawomocności postanowienia spadkowego zgłosić w ewidencji gruntów i budynków dane nowego właściciela nieruchomości. Jeśli tego nie dopilnował, organ był zwolniony od doręczania pism takiej osobie. Natomiast skarżąca D.P. brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez swojego pełnomocnika.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Polegało to na nieuwzględnieniu skargi i braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta została skierowana do osób, które w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego nie żyły, co wobec braku uregulowania kwestii spadkowych po tych osobach powoduje jej nieważność.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art 11d ust. 4 specustawy drogowej oraz w związku z art. 107 § 1 k.p.a. Polegało to na nieuwzględnieniu skargi i braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja starosty "nie została zreformowana" przez decyzję organu odwoławczego w zakresie oznaczenia jej stron. Decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ następcy prawni zmarłych właścicieli nieruchomości, na rzecz których zostały wydane decyzje o pozwoleniu wodnoprawnym, będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostali uwzględnieni jako adresaci decyzji organu odwoławczego.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej polegającą na przyjęciu, że art. 11d ust. 5 specustawy drogowej stanowi wyłączną podstawę ustalenia przez organ administracyjny stanu prawnego nieruchomości oraz kręgu stron w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej, pozostaje to w oczywistej sprzeczności z art. 28 k.p.a. i nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa. Prawidłowe rozumienie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że cytowane przepisy specustawy drogowej mają jedynie charakter wykonawczy i stanowią o tym, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu lub o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze jest skuteczne.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz "stwierdzenie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa" ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybione są zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jak i w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dotyczy to również zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jak i w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a.
Wynika to z tego, że dyspozycja art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jednoznacznie stanowi, że w odniesieniu do inwestycji drogowej jeżeli jej realizacja wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, to właściwy organ wydaje to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego czyli nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto w takiej sprawie, dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c) Prawa wodnego, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się wyłącznie według katastru nieruchomości. Oznacza to, że dla ustalenia stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanego korzystania z wód czy też planowanych do wykonania urządzeń wodnych, siedziby i adresy poszczególnych właścicieli nieruchomości ustala się tylko według treści katastru nieruchomości.
Natomiast przepis art. 11d ust. 4 specustawy drogowej jest lex specialis wobec odpowiednich przepisów Prawa wodnego. Ponadto kataster nieruchomości jest to ewidencja gruntów i budynków. Z tych względów powinna zawierać informację o gruntach, budynkach jak i lokalach, ich właścicielach, a także innych osobach fizycznych lub osobach prawnych, które władają tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dlatego też, ewidencja gruntów i budynków systematycznie jest przez starostę aktualizowana i korzysta z domniemania w zakresie aktualności stanu faktycznego i stanu prawnego w odniesieniu do właścicieli jak i władających daną nieruchomością.
Ponadto powyższe podmioty są zobowiązane do zgłaszania właściwemu miejscowo staroście wszystkich zmian o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, które są objęte tą ewidencją od dnia ich powstania, ponieważ starosta z urzędu nie dokonuje oczywiście tej aktualizacji ewidencji. Natomiast unormowanie z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej opiera się oczywiście na założeniu, że dane, które są zawarte w katastrze nieruchomości uwzględniają aktualny stan faktyczny w tym w szczególności miejsce zamieszkania lub siedzibę właściciela nieruchomości czy też innych osób, które władają daną nieruchomością. W tej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że skarżący jeszcze w dacie wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy nie uaktualnił wpisów w ewidencji gruntów i budynków, chociaż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej siostrze uprawomocniło się od dnia 8 października 2015 r. Ponadto to właśnie skarżący jako jedyny spadkobierca po zmarłej siostrze, powinien w terminie 30 dni od daty prawomocności postanowienia spadkowego zgłosić w przedmiotowej ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące nowego właściciela nieruchomości, a jeżeli tego obowiązku nie wypełnił to właściwy w tej sprawie organ był zwolniony od doręczania pism takiej osobie. Należy także podkreślić, że skarżąca brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez swojego pełnomocnika.
Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego z powodu błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Należy bowiem zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 11d ust. 4 specustawy drogowej w związku z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c) Prawa wodnego, które dotyczą wydania pozwolenia wodnoprawnego w celu realizacji danej inwestycji drogowej i są to przepisy lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Oznacza to również, że nie ma tu zastosowania przepis art. 11d ust. 5 specustawy drogowej podnoszony w skardze kasacyjnej lecz przepis art. 11d ust. 4 tejże ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.