Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 490/19 oddalił sprzeciw A.S.i Z. S. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...].
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił – przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej "PINB") z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego i użytkowanego garażu, usytuowanego na terenie działki nr ew.[...], położonej przy ul. [...] w S. – w granicy działki, przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego stanowiącego własność P. J..
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji ustalił on, że w 1972 r. ówczesny właściciel wyżej opisanej nieruchomości – J. S. - uzyskał pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu.
Z kolei WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. stwierdził, że rozstrzygające w sprawie organy nadzoru budowlanego związane były oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 287/17. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził natomiast, że "wskazana samowolność budowy oraz to, że jej efektem było wybudowanie obiektu budowlanego w postaci budynku garażowego, nie było w sprawie sporne. Ponadto ustalenia organów w tym zakresie znajdowały potwierdzenie w zebranych dowodach".
Dalej zaś Sąd skonstatował, że "rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji przy uwzględnieniu zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów prawa ustali, czy dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a jeśli nie to zobowiąże właścicieli tego obiektu do złożenia takiej decyzji, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin".
Odwoławszy się do zacytowanych fragmentów wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., organ drugiej instancji zauważył, że dowody, z których PINB "głównie" wywiódł legalność budowy garażu, to oryginał stron 15 i 16 rejestru pozwoleń na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z 1972 r. oraz oświadczenie J. S. o wybudowaniu garażu po uprzednim uzyskaniu w 1972 r., wraz z siostrą cioteczną M. R., pozwolenia na budowę.
Wziąwszy to pod uwagę, WINB zauważył, że już przy piśmie A. S.i Z. S. z dnia [...] grudnia 2015 r. (zażaleniu) do akt sprawy zostały złożone reprodukcja rejestru pozwoleń na budowę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., pozycja 120, wydana na wniosek A. S., a także oświadczenie J. S.. Dowody te zostały zatem poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w powołanym wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r.
Uwzględniwszy powyższe, WINB uznał, że kwalifikacja przedmiotowego garażu, jako samowoli budowlanej, została już prawomocnie przesądzona, a co za tym idzie niedopuszczalne było przyjęcie odmiennego stanowiska w decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów organ drugiej instancji uchylił decyzję PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw A. S. i Z. S. od decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2019 r., w pełni akceptując stanowisko organu odwoławczego.
Sąd podkreślił, że już od 7 grudnia 2015 r. w aktach sprawy znajdowały się, dołączone do zażalenia skarżących z dnia 4 grudnia 2015 r., oświadczenie J. S. oraz fragment rejestru pozwoleń (zgłoszeń, zawiadomień) znajdującego się w Archiwum Państwowym w Kielcach, które to dowody zostały przez organ pierwszej instancji ocenione jako wiarygodne i wystarczające do poczynienia odmiennych ustaleń niż wcześniejsze, zaakceptowane już w wydanych w sprawie wyrokach. Sąd zaznaczył, że skarżący nie przedstawili samego pozwolenia na budowę, a jedyna zmiana, jaka nastąpiła w stosunku do stanu wcześniejszego jest taka, że obecnie organ (jego pracownik) zapoznał się osobiście z dokumentem znajdującym się w Archiwum Państwowym, o istnieniu którego było wiadome od grudnia 2015 r., i w sposób odmienny ocenił jego treść i wartość dowodową. Po wydaniu wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. nie doszło więc do zmiany stanu faktycznego, a jedynie do odmiennej oceny znanych wcześniej dowodów.
Sąd skonstatował, że organ pierwszej instancji, umarzając postępowanie, niewątpliwie nie zastosował się do powyższej oceny i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 287/17, w związku z czym prawidłowe i uzasadnione było wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
A. S. i Z. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucili naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że w realiach przedmiotowej sprawy wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 287/17 mają wiążący charakter w zakresie dotyczącym ustalenia okoliczności wybudowania garażu przez poprzedników prawnych skarżących.
Podnosząc powyższy zarzut, A.S.i Z. S. wnieśli o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...];
- 2. przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania;
- 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Żądanie wnoszących skargę kasacyjną nie mogło zatem zostać uwzględnione.
Odnosząc się natomiast do istoty zarzutu postawionego przez A. S. i Z. S., w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest wszakże rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę (także sprzeciw) lub oddalając ją (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwał siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18).
Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy podzielić spostrzeżenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, a tym samym organu odwoławczego, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kiecach z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 287/17 zawarto stwierdzenie, że "samowolność budowy oraz to, że jej efektem było wybudowanie obiektu budowlanego w postaci budynku garażowego, nie było w sprawie sporne. Ponadto ustalenia organów w tym zakresie znajdowały potwierdzenie w zebranych dowodach".
Błędne jest jednak stanowisko, że stan faktyczny ustalony w sprawie, w której wydano decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], będącą przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 287/17, nie uległ zmianie od czasu wydania wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r.
Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak organ drugiej instancji mylą się co do tego, że dowody na podstawie których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż garaż został wybudowany po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę znajdowały się w aktach sprawy od 2015 r. Z akt tych jednoznacznie wynika, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2017 r. znak: WINB[...] ustalony w sprawie stan faktyczny nie uwzględniał okoliczności szczegółowo ustalonych na podstawie udostępnionego przez Archiwum Państwowe (w całości) oryginału rejestru pozwoleń na budowę (Pozwoleń Miejskich z 1972 r.) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Wydziału Budownictwa i Architektury i Urbanistyki. Do czasu wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] nie przeprowadzono dowodu z tego dokumentu.
W postępowaniu, w którym wydano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2017 r. organy administracji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dysponowały wyłącznie, przedłożoną przez A.S.i Z. S. przy piśmie (zażaleniu) z dnia [...] grudnia 2015 r., uwierzytelnioną kopią karty nr 15 rejestru. Co więcej, na kopii tej zamaskowano informacje dotyczące wszystkich innych pozwoleń na budowę niż udzielone M. R. i J. S., zapisane pod poz. 120. Nie ulega zatem wątpliwości, że stan faktyczny przyjęty w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 287/17 nie mógł uwzględniać okoliczności ustalonych na podstawie całości rejestru pozwoleń na budowę, które szczegółowo opisano, a co najistotniejsze - trafnie oceniono w należycie sporządzonym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2019 r.
Co więcej, jak już nadmieniono, uzasadnienie wyroku pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając wniesioną skargę, a co za tym idzie – na określenie zakresu, w jakim orzeczenie sądu zawiera wiążącą dla organów administracji i sądy ocenę prawną. Zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. ocena podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie obejmującym ustalenie faktów, które doprowadziły do stwierdzenia nielegalności budowy, sprowadza się do konstatacji, że "ustalenia organów w tym zakresie znajdowały potwierdzenie w zebranych dowodach". Z decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nie wynika natomiast, by organ odwoławczy - stwierdzając, że "ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 70-tych przez poprzednich właścicieli działki (...), którzy nie posiadali wymaganego pozwolenia na budowę" - odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej któremukolwiek dowodowi zgromadzonemu w toku postępowania.
Niewątpliwie natomiast okoliczności ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.na podstawie całości oryginału rejestru pozwoleń na budowę [tj. bark zapisu w kolumnie "przeznaczenie budynku", niewyraźny znak powtórzenia (po pozycji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę instalacji gazowej), naniesiony inną techniką niż pozostałe wpisy w rejestrze i prawdopodobnie ołówkiem, jak dla numeracji kart rejestru, a także inne nieścisłości lub niejednoznaczności tego rejestru, na które wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. skutkowały przyjęciem innego stanu faktycznego sprawy niż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2017 r., co z kolei musiało się przełożyć na odmienną oceną wiarygodności: 1) rejestru w zakresie, w jakim naniesiono w nim znak powtórzenia w wierszu, w którym zarejestrowano pozwolenie na budowę udzielone [...] października 1972 r. M. R. i J. S.
- 2) oświadczenia J. S. o wybudowaniu przedmiotowego garażu po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę i 3) pisma Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Kielcach
- - Gazownia w S. z dnia [...] marca 2018 r. informującego, że na podstawie dokumentacji budynków położonych w sąsiedztwie, domniemaną datą budowy przyłącza gazowego do budynku przy ul. [...] w S. była druga połowa lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku.
Rekapitulując należy stwierdzić, że:
- 1. stan faktyczny sprawy, w której wydano wyrok z dnia 13 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAKe 287/17 nie jest tożsamy ze stanem faktycznym sprawy ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...];
- 2. co za tym idzie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku nie są wiążące;
- 3. w konsekwencji zasadny jest postawiony przez wnoszących skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku;
- 4. trafna jest także dokonana na podstawie prawidłowo zabranego materiału dowodowego ocena Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., zgodnie z którą nie ma podstaw do stwierdzenia braku legalności budowy budynku garażowego na działce nr [...];
- 5. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. naruszył zatem art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało uchyleniem tej decyzji;
- 6. organ odwoławczy, ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji uwzględni, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek garażowy został zbudowany bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 zd. 1 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.