Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 163/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy postanowienie z [...] grudnia 2013 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie o przywrócenie obywatelstwa polskiego D. K., ur. 25 lutego 1943 r. w P. (Izrael).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister podał, iż zawieszenie to spowodowane zostało powzięciem przez organ wątpliwości, czy wnioskodawca nie posiada obywatelstwa polskiego. Załączone do wniosku dokumenty wskazywały bowiem na to, że ojciec wnioskodawcy – E. K. takie obywatelstwo posiadał. Nie były one jednak kompletne. Zaistnienie wskazanej sytuacji, wiązało się z koniecznością wystąpienia do właściwego wojewody o zbadanie kwestii obywatelstwa wnioskodawcy w kontekście posiadania obywatelstwa polskiego. W myśl art. 44 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161) wniosek ten należało zatem przekazać wojewodzie w celu ustalenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawcę, a postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie obywatelstwa polskiego na ten czas zawiesić. Z tego względu nie znalazł podstaw do uchylenia swego uprzedniego postanowienia.
We wniesionej skardze pełnomocnik wnioskodawcy zarzucił zbędność podjętych czynności. Wskazał, że ojcu wnioskodawcy odmówiono poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego ze względu na służbę wojskową w państwie obcym (wydały w tym przedmiocie ostateczne decyzje obie instancje). Skarżący był dzieckiem pochodzącym z małżeństwa. Utrata obywatelstwa polskiego przez ojca rozciągnęła się na niego. Sprawa utraty nie budziła zatem żadnych wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzi zatem do wstrzymania prowadzonego postępowania głównego, z uwagi na pojawienie się zagadnienia wstępnego, które ma zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia danej sprawy.
W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, co wiąże się z regulacją art. art. 44 § 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, w myśl której "W przypadku gdy na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o przywrócenie obywatelstwa polskiego minister właściwy do spraw wewnętrznych lub konsul poweźmie wątpliwość, czy cudzoziemiec nie posiada obywatelstwa polskiego, przekazuje wniosek do wojewody w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego".
Podkreślenia wymaga, że organ w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalił, iż postępowanie tyczące potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, do tej pory toczyło się jedynie w odniesieniu do ojca skarżącego. Ustalono w nim, że obywatelstwo to ojciec utracił, wstępując do służby wojskowej w Państwie Izrael. Postępowanie takie natomiast nie było dotychczas prowadzone co do jego syna D. K. Pełnomocnik wskazał, iż skoro wnioskodawca był dzieckiem pochodzącym z małżeństwa, to na podstawie ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r. utracił to obywatelstwo wraz z ojcem.
Stanowisko pełnomocnika nie uwzględnia jednakże zasady wynikającej z art. 19 k.p.a. Sąd wskazał, że w myśl tego przepisu organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z art. 20 k.p.a. natomiast wynika, że właściwość rzeczowa ustalana jest na podstawie przepisów o zakresie działania organu.
Skoro zatem uprawnione w tym zakresie organy (w pierwszej instancji właściwy wojewoda) nie wypowiedziały się co do tego, czy wnioskodawca posiada obywatelstwo polskie, czy też wraz z ojcem je utracił, ustaleń takich nie może czynić Minister Spraw Wewnętrznych, który nie jest właściwym do tego organem.
Jego uprawnienia sprowadzają się bowiem wyłącznie do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie obywatelstwa polskiego i to w oparciu o przedstawione dokumenty dołączone do wniosku. W sytuacji zatem, gdy ojciec wnioskodawcy posiadał obywatelstwo polskie, lecz ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygnęła o jego utracie, który to skutek – w myśl ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r. – mógł objąć wnioskodawcę, należało wraz z dokumentami złożonymi wraz z wnioskiem o przywrócenie obywatelstwa polskiego, przedłożyć Ministrowi ostateczną decyzję o odmowie poświadczenia obywatelstwa polskiego, wydaną przez organ do tego uprawniony.
Sąd zgodził się z Ministrem, że kwestia potwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego rozstrzygana jest w sprawach indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych, wydawanych przez uprawnione organy. Wobec tego rozstrzygnięcie takie, tyczące jednej osoby (nawet gdyby był to ojciec wnioskującego o przywrócenie obywatelstwa polskiego), nie może być automatycznie przenoszone na inne osoby z nim spokrewnione. Każdorazowo w kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez te inne osoby, orzekać winny bowiem właściwe w sprawie organy. Z tego względu nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skargi, sugerujące możliwość niejakiego "pójścia na skróty" w tego rodzaju sprawach. Jak zostało to już wskazane, stoi temu na przeszkodzie art. 19 k.p.a.
Na marginesie jedynie Sąd zauważył, iż w razie bezczynności organu w postępowaniu tyczącym poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego, czy też w razie jego przewlekłości, wnioskodawcy przysługują środki ponaglające, o możliwości skorzystania z których, winien informować go profesjonalny pełnomocnik.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) – orzekł o oddaleniu skargi.
D. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia art. 44 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że istniały podstawy do zawieszenia postępowania o przywrócenie obywatelstwa polskiego z powodu wątpliwości, czy skarżący nie posiada obywatelstwa polskiego. Naruszenie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne jest przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania, które prowadzi do przerwania toku postępowania w sprawie. Wymaga zatem ustalenia, czy w sprawie taka przeszkoda w toku ciągłości postępowania występuje. Przeszkoda w ciągłości toku postępowania występuje, jeżeli wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia właściwego organu, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przy czym jego rozstrzygnięcie należy do właściwego innego organu administracji publicznej lub sądu.
Zagadnienie wstępne to zagadnienie, które jest rozstrzygane w formie aktu indywidualnego (decyzji organu administracji publicznej, orzeczenia sądu). Nie stanowi zagadnienia wstępnego, jeżeli norma prawna nie wymaga dokonania autorytatywnej konkretyzacji właściwego organu, a kształtuje następstwa prawne z mocy prawa.
Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. Nr 7, poz. 44 ze zm.) wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1920 r. ma zastosowanie do utraty obywatelstwa na podstawie art. 11 pkt 2 tej ustawy. Według art. 13 tej ustawy "Nadanie i utrata obywatelstwa polskiego, o ile inaczej nie zastrzeżono w akcie nadania lub w orzeczeniu o utracie obywatelstwa, rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo, tudzież na jego dzieci, w wieku do lat 18". Utrata przez małoletnie dziecko w tych przypadkach następowało z mocy prawa. Inne zastrzeżenia mogły dotyczyć tylko utraty obywatelstwa w orzeczeniu o utracie obywatelstwa, a nie z mocy prawa.
Według art. 44 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim "W przypadku gdy na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku o przywrócenie obywatelstwa polskiego minister właściwy do spraw wewnętrznych lub konsul poweźmie wątpliwość, czy cudzoziemiec nie posiada obywatelstwa polskiego, przekazuje wniosek do wojewody w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego".
W zaskarżonym postanowieniu Minister Spraw Wewnętrznych wskazał na spełnienie przesłanki określonej w art. 44 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. W sprawie o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez D. K. zostało przez Wojewodę Mazowieckiego wszczęte postępowanie. Istotną okolicznością faktyczną wymagającą ustalenia było to, że w sprawie należało uwzględnić, że wobec ojca skarżącego toczyło się postępowanie o poświadczenie obywatelstwa, co związane było z ustaleniem konsekwencji prawnych wynikających z mocy prawa na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie polskim. Wobec skarżącego takie postępowanie zostało wszczęte. Rozstrzygnięcie w tym postępowaniu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie przywrócenia obywatelstwa polskiego.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego względu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.