Uzasadnienie
Małżonkowie K. i J. C. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. (sygn. VII SA/Wa 747/04) oddalającego ich skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nakazujących dokonanie rozbiórki dwóch budynków mieszkalnych wybudowanych na działce nr ew. 1132/2 we wsi M. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 24 września 2001 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 września 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. nakazał wykonanie rozbiórki wybudowanych przez K. i J. C., bez pozwolenia na budowę, dwóch budynków mieszkalnych na terenie wsi M. W dniu 9 października 2003 r. małżonkowie C. wnieśli o stwierdzenie nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 2 września 2002 r. po ustaleniu, że nie zaistniała w stosunku do niej żadna z przyczyn nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Na skutek wniosku K. i J. C. o ponowne rozpatrzenie tej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 27 stycznia 2004 r. W motywach tej decyzji organ ponownie stwierdził, iż nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionych przez małżonków C. budynków mieszkalnych na nieruchomości położonej we wsi M., oznaczonej numerem ewid. 1132/2.
W szczególności decyzja ta nie narusza prawa, została oparta na prawidłowo zastosowanym przepisie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wbrew stanowisku inwestorów nie zachodzi ani prawna, ani faktyczna niewykonalność tej decyzji.
Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. i J. C. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż otrzymując decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie zostali poinformowani o konieczności uzyskania jeszcze pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zaskarżona decyzja "w sposób bezduszny i czysto formalny dokonuje nadużycia prawa unikając zbadania sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej" i jest sprzeczna z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2005 r. skargę oddalił. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym sąd nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz bada, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wobec czego organ uwzględniając wniosek musi wykazać, że nie tylko doszło do naruszenia przepisu, lecz również, że naruszenie to ma charakter rażący. W rozpoznawanej sprawie nie ustalono – zdaniem Sądu I instancji – żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 września 2002 r. nakazującej rozbiórkę wzniesionych w ramach samowoli budowlanej skarżących budynków. Obowiązujący w dacie orzekania przepis art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. miał charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie obowiązku rozbiórki było obowiązkiem organu.
Decyzja nakładająca ten obowiązek nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie jest niewykonalna. Brak było więc, zdaniem WSA, jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej do tego Sądu.
Na wymieniony wyżej wyrok K. i J. C. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili "błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. nieuwzględnienie okoliczności zmiany art. 48 Prawa budowlanego co spowodowało naruszenie art. 156 k.p.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut dotyczy niezastosowania przez organy i WSA przepisu art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym temu przepisowi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), który to przepis umożliwia legalizację budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. W skardze kasacyjnej ponowiono twierdzenie o niewykonalności decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego i zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji z 24 września 2001 r. nakazującej rozbiórkę budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona do sądu decyzja zapadła nie w zwykłym postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych nakazujących rozbiórkę samowolnie wzniesionych budynków. Budynki te zostały bowiem, co jest bezsporne, wybudowane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie nieważności, jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieje któraś z ustawowych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jako podstawę swego wniosku skarżący powołali rażące naruszenie prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.
Po drugie, charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Poza tym należy podkreślić, że jednym ze wstępnych warunków uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA z 1995, nr 2, poz. 91). Takie warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektorów Nadzoru Budowlanego nie zostały wykazane w treści zaskarżonej do Sądu decyzji. Należy bowiem w pełni podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż w postępowaniu nieważnościowym nie stwierdzono takich wad decyzji obu instancji, które skutkowałyby ich nieważność.
Kwestionowane decyzje administracyjne zapadły w dniach 24 września 2001 r. i 2 września 2002 r. i organy zastosowały do stwierdzonej samowoli budowlanej przepis obowiązującego w tym czasie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przewidujący bezwzględny obowiązek rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, które takiego pozwolenia wymagały. Możliwość zalegalizowania takich obiektów wprowadziła dopiero ustawa nowelizująca Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz 718), obowiązująca od dnia 10 lipca 2003 r., która zmieniła między innymi art. 48 i 49 tego prawa. Ustawa nowelizująca wskazała jednak w art. 7 ust. 1, iż do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem przepisu ust.
2. Art. 7 ust. 2 ustawy przewidział możliwość zalegalizowania budowy wykonanej samowolnie, lecz tylko wówczas, gdy sprawa administracyjna prowadzona odnośnie takiej budowy nie została jeszcze ostatecznie zakończona. Do spraw zakończonych ostatecznie przed dniem 10 lipca 2003 r. stosuje się przepis art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, przewidującym bezwzględną rozbiórkę obiektu.
Dokonując więc kontroli w postępowaniu nieważnościowym wydanych decyzji organ nadzoru nie stwierdził nie tylko rażącego naruszenia prawa przy ich wydaniu, lecz nie stwierdził żadnego naruszenia prawa ani też żadnej innej przyczyny uzasadniającej nieważność. Stanowisko Sądu I instancji akceptujące ten pogląd jest również w pełni zgodne z obowiązującym prawem. Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako całkowicie nieuzasadnionej.