Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 10 lutego 2006 r. znak WŚR.IV.AK/6812/4-4/06 wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 1166/OŚ/2005 z dnia 2 grudnia 2005 r., udzielającej Zarządowi Dróg Miejskich w Warszawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla potrzeb realizacji inwestycji pn. Trasa Siekierkowska na odcinku od węzła "Bora Komorowskiego" do ul. Płowieckiej w Warszawie.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zarząd Dróg Miejskich.
Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalną.
Sąd wskazał, iż Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 Statutu Zarządu Dróg Miejskich, nadanego uchwałą Nr XLII/993/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 309, poz. 9571) jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych. Powołany status prawny Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, jako jednostki organizacyjnej bez osobowości prawnej, wykonującej zadania Prezydenta m.st. Warszawy, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych w obszarze Miasta Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wynika także z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.).
Według zaś § 7 pkt 1 Statutu Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie, pracą Zarządu Dróg Miejskich kieruje Naczelny Dyrektor, z którym stosunek pracy nawiązuje i rozwiązuje oraz udziela niezbędnych pełnomocnictw i upoważnień Prezydent m.st. Warszawy.
Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, iż Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie jest jednostką organizacyjną wykonującą ustawowe i statutowe zadania Prezydenta m.st. Warszawy, której pracownicy działają w granicach upoważnień i pełnomocnictw udzielonych przez Prezydenta m.st. Warszawy. Wywodzi on wszystkie swoje uprawnienia od Prezydenta m.st. Warszawy, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przedmiotem zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2006 r. jest decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2005 r. wydana na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w ramach wykonywania przez Prezydenta m.st. Warszawy funkcji starosty, realizującego ustawowe zadania z zakresu administracji rządowej. Prezydent m.st. Warszawy jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonując w tym przypadku zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nie jest – zdaniem Sądu - uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Skoro więc Prezydent m.st. Warszawy, działając w sprawie, jako organ pierwszej instancji, nie ma własnego interesu prawnego - w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w sposobie jej rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, to również Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania Prezydenta m.st.
Warszawy, działając w granicach udzielonych przez niego upoważnień i pełnomocnictw, nie posiada własnego interesu prawnego uprawniającego do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu drugiej instancji.
Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. wniósł Zarząd Dróg Miejskich, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 2, art. 87, art. 184 Konstytucji, art. 20 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), art. 17 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), a także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 25 § 2, art. 26 § 1, art. 50 p.p.s.a, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Dróg Miejskich podniósł, iż działa m.in. na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), tworząc na mocy art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy sektor finansów publicznych oraz na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 pkt 2 ustawy o drogach publicznych Zarząd Dróg Miejskich jako zarządca drogi ma obowiązek opracowania projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich. Z art. 20 pkt 3 powołanej ustawy oraz z przepisu § 4 pkt 1 w związku z § 5 pkt 2 i 3 Statutu do zadań ZDM należy pełnienie funkcji inwestora. Zdaniem skarżącego wymienione przepisy dają mu uprawnienie do występowania w roli inwestora zarówno w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jak i w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Jako jeden z reprezentantów sektora finansów publicznych i uczestnik procesu budowlanego nie może być pozbawiony ochrony sądowej.
Skarżący podniósł ponadto, że zgodnie z art. 25 § 2 p.p.s.a. posiada zdolność sądową, a więc również posiada zdolność do występowania przed sądami administracyjnymi jako strona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Zarządu Dróg Miejskich nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lutego 2006 r. znak WŚR.IV.AK/6812/4-4/06 jest decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2005 r. Nr 1166/OŚ/2005, udzielająca Zarządowi Dróg Miejskich w Warszawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla potrzeb realizacji inwestycji pn. Trasa Siekierkowska na odcinku od węzła "Bora Komorowskiego" do ul. Płowieckiej w Warszawie.
Miasto stołeczne Warszawa, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361) jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu.
Norma kompetencyjna wyrażona w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) stanowi, iż organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 35 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) w związku z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, rozumie się przez to także prezydenta miasta na prawach powiatu. Prezydent miasta stołecznego Warszawy był więc uprawniony na podstawie powyżej powołanych przepisów do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Zarządu Dróg Miejskich.
Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia w niniejszej sprawie jest określenie statusu prawnego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie.
Art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust.1 powołanej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. W mieście stołecznym Warszawa zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 w/w ustawy jest Zarząd Dróg Miejskich, będący pomocniczą jednostką organizacyjną Prezydenta jako zarządcy drogi.
Status prawny tej jednostki regulują ponadto szczegółowo przepisy uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy Nr XLII/993/2004 z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 309, poz. 9571).
Zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 statutu Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną m.st. Warszawy nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent m.st. Warszawy wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkich i powiatowych. Nadzór nad działalnością Zarządu sprawują w zakresie swoich kompetencji organy m.st. Warszawy (§ 3 ust. 3 statutu). Ponadto z przepisu § 7 pkt 1 statutu wynika, iż pracą Zarządu Dróg Miejskich kieruje Naczelny Dyrektor, z którym stosunek pracy nawiązuje i rozwiązuje oraz udziela niezbędnych pełnomocnictw i upoważnień Prezydent m.st. Warszawy.
Analiza powołanych przepisów nasuwa wniosek, iż Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, wykonującą zadania Prezydenta m.st. Warszawy, będącego zarządcą wszystkich dróg publicznych na obszarze Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie wywodzi wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta m.st. Warszawy, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, wyrażając interes publiczny nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać tu należy przykładowo wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, nie publikowany), uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, publ. w ONSA 2003/4/115), uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. (sygn. akt OPK 14/00, publ. w ONSA 2001/1/17), postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r. (sygn. akt SA/Wr 990/90 /ONSA 1990 Nr 4 poz. 7). Podobnie należy ocenić sytuację, w której przedmiotem zaskarżenia przez organ I instancji do sądu administracyjnego jest postanowienie organu II instancji wstrzymujące wykonanie wydanej przez organ I instancji decyzji.
Uzasadnienia takiego stanowiska należy doszukiwać się w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do realizowania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych administracji rządowej (art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 ustawy o samorządzie gminnym) i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej.
Wyłączona jest zatem możliwość realizowania przez gminę jako podmiot, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego, a konkretnie interesu wspólnoty gminnej z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Ta zróżnicowana pozycja prawna gminy wyłącza bowiem możliwość równoczesnego występowania jej organów w charakterze organu I instancji rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.
W zakresie zaś, w jakim Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy mającej status miasta na prawach powiatu wykonuje funkcję organu administracji publicznej – zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie posiada więc takich uprawnień także Zarząd Dróg Miejskich jako jednostka organizacyjna, która wykonuje uprawnienia Prezydenta m.st. Warszawy, działająca w granicach jego kompetencji.
Nie jest zasadny podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje bowiem fakt posiadania przez Zarząd Dróg Miejskich zdolności sądowej rozumianej jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony. Posiadanie przez tą gminną jednostkę organizacyjną zdolności sądowej nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego wstrzymującego wykonanie wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji.
Jako niezasadny należy również ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) oraz przepisu § 4 pkt 1 w związku z § 5 pkt 2 i 3 statutu Zarządu Dróg Miejskich poprzez pominięcie, faktu, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do pełnienia funkcji inwestora zarówno w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jak i w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Sam fakt pełnienia przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie funkcji inwestora w procesie budowy Trasy Siekierkowskiej nie przesądza o istnieniu po jego stronie uprawnienia do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. Decydujące w tym zakresie jest istnienie po stronie skarżącego legitymacji do zaskarżenia, której Zarząd Dróg Miejskich ze wskazanych powyżej względów nie posiada.
Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.2104 z późn. zm.), a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, który stanowi, iż sektor finansów publicznych tworzą inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie nie można zaliczyć do kategorii podmiotów określonych w tym przepisie, gdyż nie posiada on osobowości prawnej. Jako jednostka budżetowa gminy tworzy on sektor finansów publicznych w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, co nie ma większego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż przepisy ustawy o finansach publicznych określają jedynie charakter finansowoprawny tej jednostki organizacyjnej, nie przesądzając o istnieniu po jej stronie legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotowe postanowienie Wojewody Mazowieckiego.
Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.